II SA/Wr 2461/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Józef Kremis Sędziowie – Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska – Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca) Protokolant – Katarzyna Dziok po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2005 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Wojewody D. z dnia 23 października 2003 r., Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania, oddala skargę. A. P. wniosła o anulowanie czynności materialno-technicznej zameldowania – na pobyt stały, w lokalu mieszkalnym przy ul. J. N. [...] we W. – swojego brata H. C., jego córki M. C. oraz jej małoletniego syna D. Decyzją z dnia 10 września 2003 r. (Nr [...]) Prezydent W. umorzył postępowanie w tej sprawie, odmawiając wnioskodawczyni przymiotu strony tegoż postępowania. Pierwszoinstnacyjne rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy przez Wojewodę D. (decyzja tego organu z dnia 23 października 2003 r., Nr [...]). W uzasadnieniu swojego orzeczenia organ odwoławczy podkreślił, iż zgodnie z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy z jakiejkolwiek przyczyny postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. Wywodził dalej, że postępowanie w sprawie anulowania zameldowania na pobyt stały H. C., M. C. i D. C. w lokalu przy ul. J. N. [...] we W. wszczęte zostało na wniosek A. P., która – jak wynika z akt sprawy – nie posiada tytułu prawnego do tego lokalu. Nie jest więc stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu A. P. nie podjęła w istocie żadnej polemiki ze stanowiskiem organów administracji publicznej obu instancji, ograniczając się do przytoczenia okoliczności, dowodzących – w jej ocenie – iż doszło do bezprawnego zameldowania jej brata, jego córki i wnuka w spornym lokalu. Podniosła w tym kontekście, iż brat – wykorzystując chorobę mamy (I. D.), która nie miała kontaktu z rzeczywistością (cierpiała na chorobę Alzheimera) – wykradł ją od męża, który sam poświadczył na piśmie zaistnienie takiej sytuacji, i zameldował się z córką i jej dzieckiem w mieszkaniu mamy, zapewniając, że w zamian zaopiekuje się nią. Z tego zobowiązania się nie wywiązał, a w mieszkaniu nie zamieszkał ani on ani – do tej pory – jego córka z synem D. Wszyscy mieszkali nadal w swoim mieszkaniu przy ul. S. [...]. W okresie od listopada 1999 r. do kwietnia 2000 r. zamieszkiwała w tym mieszkaniu wnuczka I. D. – A. K. z mężem A., co oświadczają na piśmie. Po opuszczeniu przez nich tego lokalu, brat skarżącej podnajmował mieszkanie mamy obcym osobom dla korzyści finansowych przez półtora roku. Wobec braku dostatecznej opieki, mamą postanowiła zaopiekować się skarżąca. Wystąpiła w związku z tym z wnioskiem do sądu o ubezwłasnowolnienie matki, po czym uzyskała status jej prawnego opiekuna. Wejście do spornego lokalu zapewniła jej dopiero pomoc policji. A. P. zarzuciła, że urzędy do tej pory nie podjęły konkretnych działań mimo doniesienia im o przestępstwie, czyli o sposobie zameldowania H. C. z rodziną przy ul J. N. [...], który uczynił to bez zgody głównego najemcy (I. D.) jako że ta – nie mając kontaktu z rzeczywistością – nie mogła wyrazić zgody na zameldowanie. W drugiej części skargi podniesiono kilka kwestii pośrednio tylko związanych z przedmiotem zaskarżenia (zarzuty: nie posiadania przez brata tytułu prawnego do spornego lokalu, stronniczości organów, które wszczęły postępowanie o wymeldowanie skarżącej z tego samego lokalu wskutek wniosku złożonego przez brata, nie reagowania przez organy na doniesienia skarżącej o popełnieniu – według jej oceny – przestępstwa przez brata). W odpowiedzi strona przeciwna podtrzymała swoje stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Ze względu na dokonaną reformę sądownictwa administracyjnego wymaga wyjaśnienia, że od dnia 1 stycznia 2004 r. skarga podlegała już rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, jako miejscowo i rzeczowo właściwy. Uwzględniając dyspozycję art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), Sąd zobowiązany był stosować przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), powoływanej w dalszych rozważaniach – w skrócie – jako p.s.a. Należy w związku z tym podkreślić, że stosownie do art. 3 § 1 p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w tej ustawie, między innymi w art. 145 § 1 p.s.a. Z przepisu tego wynika, że sąd powinien uwzględnić skargę na decyzję administracyjną jedynie w ściśle określonych tam przypadkach, a mianowicie: w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; w wypadku ustalenia, że doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło to mieć wpływ na wynik sprawy; wtedy, gdy zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji albo w przypadku jej wydania z innym naruszeniem prawa. W ocenie składu orzekającego, w sprawie nie zachodzi żadna z wymienionych sytuacji, co czyni skargę bezzasadną. Godzi się przy tym silnie podkreślić, że przedmiotem sporu sądowego w rozpoznawanym przypadku nie jest prawidłowość dokonania przez organy administracji publicznej materialno-prawnej czynności zameldowania H. C. (z rodziną) w lokalu mieszkalnym przy ul. J. N. [...] we W., lecz zasadność i legalność umorzenia postępowania o anulowanie tej czynności, wszczętego wnioskiem strony skarżącej. Co do tak określonej istoty sporu, Sąd podziela stanowisko organów, iż w wnioskodawczyni nie można było przyznać statusu strony w takim postępowaniu, z następujących powodów. Stosownie do art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku postępowanie to dotyczy albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes lub obowiązek. O statusie strony postępowania – w świetle cytowanego przepisu – decyduje zatem istnienie u żądającego dokonania przez organ konkretnej czynności (w rozpoznawanej sprawie chodzi bowiem o drugą normę konstruowaną na podstawie art. 28 in fine k.p.a., skoro A. P. żądała anulowania materialno-technicznej czynności zameldowania) interesu prawnego (lub obowiązku). Ponieważ w rozważanym przepisie posłużył się ustawodawca pojęciem prawnego interesu lub obowiązku, jednomyślnie przyjmuje się w doktrynie i judykaturze, iż dla uzyskania przymiotu strony konkretnego postępowania nie wystarczy wykazanie samego tylko interesu faktycznego w uruchomieniu tegoż postępowania. Skoro interes ma mieć prawne podłoże, musi wynikać z przepisu materialnego prawa publicznego, który gwarantowałby adresatowi tego przepisu realizację owego interesu (por. uwagi J. Borkowskiego do art. 28 k.p.a., w: B. Adamiak, J, Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, s. 191-206). Nie ulega wątpliwości, iż rozpoznawana przez Sąd sprawa nie dotyczy w ogóle prawnego obowiązku meldunkowego strony skarżącej. Natomiast o tym, czy ma ona interes prawny w skutecznym uruchomieniu postępowania o anulowanie materialno-technicznej czynności zameldowania innej osoby (w tym wypadku jej brata oraz jego rodziny), czy też taki interes jej nie przysługuje, decydować może wyłącznie – zważywszy uprzednie konstatacje – istnienie (lub brak) konkretnego przepisu prawa materialnego, który gwarantowałby realizację takiego interesu przez skarżącą. Zważywszy na przedmiot sporu, w rachubę wchodziły przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 87, poz. 960 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w czasie rozstrzygania sprawy przez organy administracji obu instancji. Z całokształtu przepisów powołanego aktu prawnego – w części regulującej normatywny obowiązek meldunkowy (a także obowiązek wymeldowania się), zwłaszcza art. 2, art. 5 ust. 1 i art. 10 do 31c – wynika niedwuznacznie, że celem wymienionych obowiązków jest potwierdzenie (wyłącznie dla potrzeb ewidencyjnych!) faktu przebywania osoby fizycznej w określonym lokalu (pod oznaczonym adresem), na pobyt stały lub czasowy, albo też faktu opuszczenia mieszkania. Obowiązek meldunkowy (także obowiązek wymeldowania się) dotyczy przy tym każdej konkretnej osoby fizycznej (człowieka) przebywającej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Można z tego zasadnie wnosić, iż dopełnienie (lub niedopełnienie) tego obowiązku powoduje powstanie między każdą z tych osób a państwem odrębnego stosunku prawnego o charakterze publicznoprawnym. Powstanie tego stosunku, ukształtowanie jego treści, zmiana oraz jego wygaśnięcie jest zatem uzależnione przede wszystkim od postawy stron tego stosunku, tzn. osoby podlegającej szeroko tu rozumianemu obowiązkowi meldunkowemu (z jednej strony) oraz państwa reprezentowanego przez właściwe organy meldunkowe (z drugiej strony). Odnosząc te wywody do realiów konkretnie rozpoznawanej przez Sąd sprawy należy w konkluzji stwierdzić, że prawny interes w anulowaniu materialno-technicznej czynności zameldowania w spornym lokalu H. C., jego córki M. C. oraz jej małoletniego syna D. miały z pewnością dopiero co wymienione osoby (jako zameldowane w tym lokalu), a także państwo, działające poprzez swoje umocowane organy meldunkowe, które władny byłyby (ewentualnie!) wszcząć z urzędu postępowanie o anulowanie wspomnianej czynności. Interesu prawnego nie miała natomiast A. P., mimo iż jest również zameldowana w tym samym mieszkaniu. Z tego jednak tytułu pozostaje ona bowiem jedynie w odrębnym stosunku publicznoprawnym z państwem, który to stosunek podlega osobnej reglamentacji prawnej. Trzeba też zauważyć, iż w celu polepszenia skuteczności realizacji przez zainteresowanych obowiązku meldunkowego (i to w jego obu postaciach, tzn. zameldowania i wymeldowania) ustawodawca nałożył również dodatkowe powinności na ściśle określony krąg podmiotów, wymienionych w art. 29 i 30 powoływanej już wcześniej ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Chodzi o: wynajmującego, najemcę, osobę, której przysługuje spółdzielcze prawo do lokalu lub jego właściciela, ale też o właściciela (zarządcę, dozorcę lub administratora) domu, w którym lokal jest usytuowany, a nawet – w pewnych sytuacjach – sołtysa. Podmioty te powinny bowiem zawiadamiać właściwe organy meldunkowe o tym, czy osobie ubiegającej się o zameldowanie, przysługuje uprawnienie do przebywania w lokalu, w którym czynność zameldowania miałaby być dokonana, a także o stałym pobycie innych osób w ich lokalu, o opuszczeniu przez nie lokalu oraz o niedopełnieniu przez te osoby obowiązku zameldowania lub wymeldowania. A. P. nie należy jednak także do żadnej z kategorii podmiotów wskazanych w art. 29 i 30 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W szczególności, co trafnie ustaliły organy meldunkowe obu instancji, nie przysługuje jej żaden tytuł prawny do lokalu przy ul. J. N. [...] we W., o czym przesądził prawomocnym orzeczeniem sąd powszechny w sprawie o ustalenie następstwa prawnego w zakresie najmu lokalu po zmarłej I. D., sprawie rozpoznawanej na podstawie art. 691 Kodeksu cywilnego. Skarżąca nie mogła więc również wywodzić swojego interesu prawnego do skutecznego uruchomienia postępowania administracyjnego o anulowanie zameldowania swojego brata (wraz z jego rodziną) z ostatnio analizowanych przepisów art. 29 i 30 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W konkluzji należy w pełni podzielić stanowisko organów meldunkowych obu instancji, iż A. P. nie przysługiwał status strony postępowania, o którego wszczęcie wystąpiła. Skoro tak, to zgodnie z poglądem przedstawionym w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. (OPS 16/ 98, Wokanda 1999, Nr 11, s. 35-40), aprobowanym przez skład orzekający w niniejszej sprawie, postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącej należało umorzyć, co też organy uczyniły. Ponieważ zaskarżone decyzje nie naruszają prawa, skargę należało oddalić, zgodnie z dyspozycją art. 151 p.s.a.