II SA/Wr 2466/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie: sędzia WSA Ewa Janowska sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spraw. Protokolant: referent Dorota Rak po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. D. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...], Nr [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O. na podstawie § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych oraz art. 104 § 1 Kpa orzekł, iż nie stwierdza istnienia choroby zawodowej u J. D. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż Instytut Medycyny Pracy w S. wydał orzeczenie lekarskie, w którym stwierdził brak podstaw do rozpoznania uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu pochodzenia zawodowego. Stwierdzone zaś obniżenie czułości słuchu, uwzględniając fizjologiczną poprawkę na wiek nie powoduje upośledzenia funkcji społecznej narządu słuchu. Organ argumentował nadto, w ślad za wnioskami zawartymi w opinii, iż stwierdzone obniżenie czułości słuchu, jak też fakt, że jego pogłębienie nastąpiło po ustaniu narażenia zawodowego nie pozwalają na przyjęcie związku przyczynowo skutkowego z pracą zawodową, a tym samym nie uzasadniają rozpoznania choroby zawodowej. Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. D., podnosząc w nim, że słuch utracił w okresie zatrudnienia w A, gdzie świadczył pracę na wydziale stalowni w hałasie. Odwołujący się wskazywał jednocześnie, iż słuch pogarszał mu się od 1983r., co wynika z przeprowadzanych badań okresowych w czasie zatrudnienia, a zatem nie może się zgodzić z decyzją, iż pogorszenie słuchu nastąpiło bez związku z wykonywana pracą. Decyzją z dnia [...], Nr [...], Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w O. na podstawie art. 138 § 1 Kpa oraz w związku z § 10 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych utrzymał w całości zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podniesiono, że J. D. był pracownikiem, A S.A w O. od grudnia 1964r. do kwietnia 1994r., zatrudnionym na stanowisku tokarza, ładowacza, rozlewacza, kanałowego, wytapiacza, murarza pieców przemysłowych. Przeprowadzona w Instytucje Medycyny Pracy diagnostyka audiologiczna wykazała obustronne uszkodzenie słuchu o wielkości 26 dB w uchu prawym i 35 dB w uchu lewym, jednakże obniżenie czułości słuchu, nie wykazuje zawodowego uszkodzenia słuchu. Za przyjęciem powyższego zdaniem organu przemawia to, iż u J. D. nastąpiło pogłębienie ubytku słuchu w stosunku do stanu z 1994r., a więc po zakończeniu pracy w narażeniu na hałas, co dowodzi, pozazawodowej etiologii schorzenia. Z treścią powyższej decyzji nie zgodził się J. D., który w złożonej skardze wskazywał, iż nie godzi się z zaskarżoną decyzją, bowiem słuch zaczął mu się pogarszać w trakcie zatrudnienia w A, gdzie był narażony na hałas od 1983r. Dowodzą tego okresowe badania słuchu, przeprowadzane co roku i stąd też w jego przekonaniu utrata słuchu nastąpiła w związku z warunkami w jakich świadczył pracę w stalowni. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Skarga J. D. wniesiona została do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu przed dniem 1 stycznia 2004r. i stąd też w oparciu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271) przedmiotowa sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy sąd administracyjny, którym jest na mocy § 1 pkt 9 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 kwietnia 2003r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. Nr 72, poz. 652), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270). W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu (art. 151KPA). Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 – LEX nr 37180). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Legalność decyzji bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialono-prawnym. Przedmiotem oceny jest decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...], Nr [...], którą na podstawie art. 138 § 1 Kpa oraz w związku z § 10 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych utrzymano w całości decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...], Nr [...]. Pojęcie choroby zawodowej w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji określał § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawach chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.), bowiem w myśl § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania (Dz. U. Nr 132, poz. 1115), postępowanie w sprawach rozpoznania choroby zawodowej lub jej stwierdzenia rozpoczęte przed dniem wejścia rozporządzenia w życie, jest prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów. Stosownie więc do przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawach chorób zawodowych, chorobą zawodową jest choroba, która jest wymieniona w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do powołanego rozporządzenia, jeżeli została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Rozpoznane u skarżącego schorzenie narządu słuchu jest wymienione w wyżej powołanym wykazie chorób zawodowych pod poz. 15 jako uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu występującym w środowisku pracy. Zatem schorzenie to może być uznane, w świetle powołanych przepisów, za chorobę zawodową o ile zostało spowodowane czynnikiem hałasu występującym w środowisku pracy. Organ rozpoznający sprawę winien zatem ustalić wystąpienie łącznie dwóch przesłanek materialnoprawnych, a to czy dana choroba ujęta jest w załączniku do powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11. 1983r. oraz czy dana choroba spowodowana jest działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. Zgodnie, bowiem z § 1 ust. 2 omawianego rozporządzenia, przy ocenie czynnika szkodliwego uwzględnia się rodzaj, stopień i czas narażenia zawodowego, a także sposób wykonywania pracy. Godzi się także podnieść, iż przepisy rozporządzenia regulują także tryb postępowania w zakresie ustalania choroby zawodowej (§ 7-9). Powyższe uregulowania nie oznaczają jednakże, iż organy zwolnione są z obowiązku stosowania przepisów prawa procesowego, a szczególności art. 7 Kpa. Wskazać należy także, iż w orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się konstrukcję domniemania związku schorzenia z warunkami pracy w razie zaistnienia przesłanek z § 1 ust. 1 rozporządzenia. W wyroku Sądu Najwyższego z dnia 3 lutego 1999r., nr III RN 110/98 zajęto stanowisko, iż "w przypadku pozytywnego ustalenia, że stwierdzona u pracownika choroba jest wymieniona w wykazie chorób zawodowych i praca była wykonywana w warunkach narażających na jej powstanie, istnieje domniemanie związku przyczynowego między chorobą zawodową, a warunkami narażającymi na jej powstanie". W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 1982r., nr II SA 372/82 (ONSA z 1982r., nr 1, poz. 33) zawarto pogląd (nadal aktualny), że dla uznania danej choroby za zawodową wystarczy ustalenie, że choroba ta mieści się w wykazie chorób zawodowych i została spowodowana wykonywaniem zatrudnienia w warunkach narażających na jej powstanie. Oznacza to, iż wystarczy zatem samo stwierdzenie istnienia warunków narażających na powstanie danej choroby, nie jest natomiast konieczne udowodnienie, że w danym wypadku warunki takie ją spowodowały. Nie wyłącza to natomiast możliwości wykazania, że mimo pracy w warunkach narażających na dana chorobę jej powstanie w konkretnym przypadku nastąpiło z innych przyczyn, nie związanych z wykonywaniem zatrudnienia, jednakże nie dające się usunąć wątpliwości nie mogą być tłumaczone na niekorzyść pracownika, zatrudnionego w warunkach narażających na zachorowanie na daną chorobę zawodową. W wyroku NSA z dnia 4 lipca 2001r., nr I SA 2244/00 (System Informacji Prawnej – LEX nr 53801) przyjęto wprost, że "Wykonywanie pracy przez 18 lat w warunkach ponadnormatywnego hałasu, stanowi dostateczną przesłankę do uznania związku przyczynowego pomiędzy utratą słuchu, a tymi warunkami (pracą)" Podnieść należy także, iż organy orzekające w sprawach o ustalenie istnienia choroby zawodowej nie są bezwzględnie związane treścią orzeczeń właściwych jednostek organizacyjnych do rozpoznania chorób zawodowych – poradni chorób zawodowych, klinik chorób zawodowych, oddziałów chorób zawodowych, akademii medycznych lub instytutów naukowo-badawczych, lecz ich obowiązkiem jest krytyczna i wnikliwa analiza sporządzonych przez te jednostki opinii. W toku postępowania dotyczącego ustalenia choroby zawodowej obowiązują, bowiem wszystkie podstawowe zasady postępowania administracyjnego, na co wskazywano już powyżej. Organ administracji publicznej stosownie do art. 7 i art. 77 §1 KPA, w toku postępowania administracyjnego, zobowiązany jest pojąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Oznacza to, iż to organ administracji publicznej, a nie strona postępowania ma obowiązek podjąć kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nadto to właśnie organ administracji publicznej jako podmiot kierujący postępowaniem, a nie strona postępowania, obowiązany jest, zgodnie z art. 77 KPA, w sposób wyczerpujący zebrać, a następnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy. (por wyrok WSA w Warszawie z 09.04.2004r., II SA 1631/03; podobnie wyrok NSA z 23.04. 2002r.. sygn. I SA 274/02; wyrok NSA z 01.04.2002r., sygn. V SA 115/01) Pod pojęciem materiał dowodowy rozumieć należy ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone dopóki organ nie ustali czy stan faktyczny przewidziany w normie prawnej wystąpił czy też nie w rozpoznawanej sprawie, w tym także w niniejszej sprawie okoliczności, co do przyczyn stwierdzonego niedosłuchu, jego charakteru, konkretnych przyczyn pozazawodowych, które mogły spowodować stwierdzony u skarżącego ubytek słuchu, warunków pracy. Identyfikując się z treścią wyroku NSA z dnia 11 maja 1998r., nr I S.A. 1200/98 – LEX nr 458333 uznano, iż orzeczenie lekarskie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej jest opinią w rozumieniu art. 84 § 1Kpa. Bez tej opinii bądź sprzecznie z nią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby zawodowej i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłych w granicach wskazanych w art. 80 Kpa. Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywującego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone. W rozpoznawanej sprawie jednostki uprawnione do orzeczenia choroby zawodowej uznały, że wielkość ubytku słuchu nie daje podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu. Zatem w istocie to stopień ubytku słuchu stanowił jedyną podstawę do nie stwierdzenia w tej sprawie istnienia choroby zawodowej – uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu. Odwołać należy się zatem, w tym miejscu do stanowiska Sądu Najwyższego, przyjętego w wyroku z dnia 4 czerwca 1998r., III RN 36/98 (OSN z 1999r., nr 6, poz. 192) iż brak jest podstaw prawnych do wyłączenia z pojęcia choroby zawodowej uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu, ze względu na stopień tego uszkodzenia. Takiego ograniczenia omawianej choroby nie przewidują przepisy prawa materialnego, w związku z powyższym odmienna praktyka orzecznicza pozostaje w sprzeczności z prawem. Zasada dwuinstancyjności postępowania wymaga, aby w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest jednak, by rozstrzygnięcia te poprzedzone zostały przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których jest prowadzone. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, ale jest zobowiązany ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, a więc rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Niezależnie od powyższego należy podnieść, iż zgodnie z art. 107 § 3 Kpa prawidłowo sporządzone uzasadnienie powinno spełniać szereg wymogów odnośnie treści i formy. W zakresie uzasadnienia faktycznego winno znaleźć się wyjaśnienie okoliczności wskazujących na potrzebę lub konieczność wydania decyzji w danej sprawie wobec określonych podmiotów oraz ich wpływ na treść rozstrzygnięcia. W ustaleniach stanu faktycznego mieścić się będzie także wyjaśnienie zmierzające do ustalenia faktów i ich znaczenia, a więc również odniesienie się do zarzutów skarżącego, co do warunków pracy w jakich świadczył pracę przez cały okres zatrudnienia w A w O. i jednoznaczne wskazanie, po uprzednim ustaleniu, czy praca ta była wykonywana w warunkach narażających J. D. na powstanie danej choroby. Nadto uzasadnienie decyzji winno powoływać konkretne przyczyny pozazawodowe, które mogłyby spowodować stwierdzony u skarżącego ubytek słuchu, a także konkretne dowody na jakich oparto decyzję oraz wyjaśnienie dlaczego istnieje lub nie związek przyczynowy z warunkami pracy skarżącego. Załatwienie zatem sprawy administracyjnej przez wydanie decyzji opartej na niepełnym stanie faktycznym, a z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowym sporze, jest sprzeczne z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą prawdy obiektywnej i narusza art. 7 KPA oraz inne przepisy kodeksu postępowania administracyjnego normujące sposób dochodzenia do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy (m.in. art. 77 § 1, 80 KPA). Stwierdzone uchybienia w zakresie ustaleń stanu faktycznego uniemożliwiają Sądowi dokonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i mogą mieć istotny wpływ na wynik postępowania, co w konsekwencji powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...], Nr [...], Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu...(Dz. U Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w pkt 2 oparto na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.