II SA/Wr 2468/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz – (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Ewa Janowska asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: sekretarz sądowy Jolanta Hadała po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej postanawia: odrzucić skargę. Przedmiotem skargi Gminy [...] jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z [...], nr [...] uchylająca decyzję Burmistrza [...] z dnia [...], nr [...] w sprawie zobowiązania D. i H. (małżonków) D. do wniesienia na rzecz Gminy [...] opłaty adiacenckiej w wysokości 931 zł z tytułu wybudowanej sieci wodociągowej w miejscowościach Ł. i K. Rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu. W dniu 2 kwietnia 2003 r. Burmistrz [...] wszczął postępowanie w przedmiocie ponownego ustalenia opłaty adiacenckiej wobec małżonków D. i H. D. z tytułu wybudowanej sieci wodociągowej we wsiach Ł. i K. Decyzją z 14 kwietnia 2003 r. organ I instancji działając na podstawie art. 145 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. 2000 r. Nr 46 poz. 543 z późn. zm.) oraz na podstawie § 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w O. z 29 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. a także na podstawie art. 104 k.p.a., ustalił D. i H. D. opłatę adiacencką w wysokości 931 zł i zobowiązał stronę do uiszczenia tej opłaty w terminie 14 dni. W uzasadnieniu podniesiono, że D. i H. (małżonkowie) D. są właścicielami nieruchomości położonej w Ł. przy tym oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...] o powierzchni 0,1863 hektara, a we wsi tej w dniu 14 maja 1999 r. oddano do użytku sieć wodociągową wybudowaną za środki finansowe Gminy [...] oraz świadczenia pieniężne wniesione przez poszczególnych właścicieli nieruchomości, głównie mieszkańców [...] i [...]. Dalej podniesiono, że strona nie uczestniczyła w kosztach budowy, a ponieważ - jak wynika z operatu rzeczoznawcy majątkowego – ich nieruchomość zwiększyła wartość o 1862 zł przeto istniały podstawy do ustalenia opłaty adiacenckiej. Wysokość opłaty organ I instancji ustalił zgodnie z powołaną wyżej uchwałą Rady Miejskiej w O. Decyzja ta została zaskarżona przez D. i H. D. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z 24 czerwca 2003 r., nr [...] uchylono ten akt i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. W motywach decyzji organ odwoławczy zwrócił uwagę, że orzeczenie organu I instancji powołuje się na operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego i uchwałę Rady Miejskiej w O., lecz akta sprawy tych dokumentów nie zawierają. Zauważono też, że w toku postępowania organ I instancji nie odniósł się do regulacji zawartych w ustawie z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747), w szczególności do zapisów art. 3 ust. 1 i art. 15. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji decyzją z [...] nr [...] ustalił stronie opłatę adiacencką w identycznej jak poprzednio wysokości a rozstrzygnięcie uzasadnił tymi samymi argumentami jak w decyzji z 14 kwietnia 2003r. Decyzja Burmistrza [...] z [...] stała się ponownie przedmiotem odwołania strony a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. ponownie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzją z [...], nr [...] uchyliło orzeczenie organu I instancji i przekazało sprawę temuż organowi do ponownego rozpatrzenia. W motywach decyzji organ odwoławczy oceniając zawarte w aktach operaty szacunkowe stwierdził, iż zostały one oparte na przepisach nieobowiązujących w dacie sporządzania wyceny. Zwrócono także uwagę na przepisy prawa mające w sprawie zastosowanie, w szczególności rozporządzenie Rady Ministrów z 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz przepisy cytowanej już poprzednio ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Decyzja organu odwoławczego została zaskarżona skargą wniesioną do Sądu przez Burmistrza [...] działającego imieniem Gminy [...]. Strona skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonego aktu w całości i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, zarzuciła naruszenie przepisów art. 143-146 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). W uzasadnieniu skargi podniesiono, że bezzasadnie organ odwoławczy zakwestionował podstawę prawną powołaną w operatach szacunkowych. Zwrócono także uwagę, że Gmina [...] ma interes prawny w zaskarżeniu decyzji na podstawie art. 37 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, gdyż zgodnie art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie opłaty adicenckiej może nastąpić w terminie do trzech lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Końcowo zwrócono uwagę, że wskazana przez organ odwoławczy konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy spowoduje, że decyzja ustalająca opłatę adiacencką nie będzie mogła być wydana w ustawowym terminie a przez to Gmina nie uzyska należnych jej opłat. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie i z powołaniem się na art. 33 ust. 1 i 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz na orzecznictwo tegoż Sądu wykazywało, że Gminie [...] nie przysługuje w sprawie przymiot strony. Skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu w dniu 7 listopada 2003 r. Dlatego wobec jej nierozpoznania przed 1 stycznia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w trybie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. W myśl art. 32 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Nadto po myśli art. 33 tej samej ustawy osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jest uczestnikiem postępowania na prawach strony. Uczestnik postępowania musi jednak wykazać interes prawny, podobnie jak osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, o ile wynik postępowania tego interesu dotyczy (por. art. 33 § 1 i § 2 ustawy). Z uregulowaniami tymi łączą się przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczące skargi. W szczególności w myśl art. 50 ustawy uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, a także prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich i – w niektórych wypadkach – organizacja społeczna, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Oprócz wymienionych podmiotów uprawnionym do wniesienia skargi jest także ten podmiot, któremu ustawy wprost przyznają prawo wniesienia skargi. Ma racje organ odwoławczy powołując się na poglądy orzecznictwa co do roli samorządów i ich organów w zakresie uprawnień procesowych przy zaskarżaniu decyzji administracyjnych. Włączenie organów samorządowych do systemów organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie w jakim organy jednostki samorządu terytorialnego wykonują funkcje organu administracji publicznej, nie jest on uprawniony do reprezentowania interesu prawnego tej jednostki. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. Jest to następstwo celowych uregulowań ustawodawczych. (por. uchwałę 7 sędziów NSA z 19 maja 2003r. w sprawie OPS 1/03 opubl. w ONSA 2003/4/115). Nikt nie może być sędzią we własnej sprawie. Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym wyznaczona jest przepisami prawa. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego w ustawie o gospodarce nieruchomościami w części dotyczącej opłat adiacenckich właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez te jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, bądź sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma w wymienionych postępowaniach legitymacji procesowej strony. Nie jest także podmiotem wymienionym w art. 33 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawnionym do zaskarżania decyzji organu odwoławczego do sądu administracyjnego. Warto jeszcze zwrócić uwagę na jednolite w kwestii uprawnień procesowych organu pierwszej instancji orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego obszernie zaprezentowane w uchwale pięciu sędziów NSA z 9 października 2000 r. sygn. OPK 14/00 opublikowane w ONSA 2001/1/17. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny podtrzymał pogląd, że stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ, który z mocy przepisów prawa został powołany do wydawania decyzji administracyjnych. Ta zasada dotyczy także postępowania sądowoadministracyjnego, a ten kierunek orzecznictwa podtrzymuje uchwała siedmiu sędziów NSA z 11 kwietnia 2005 r. sygn. OPS 1/04 , podjęta co prawda na tle art. 173 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, lecz w uzasadnieniu odnosząca się do zagadnienia występującego w niniejszej sprawie. W szczególności Naczelny Sąd Administracyjny podając przykład braku legitymacji czynnej strony wskazał, że skarga wniesiona przez podmiot, który a limine nie może mieć legitymacji skargowej podlega odrzuceniu. Jako przykład takiego podmiotu wskazano organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Reasumując trzeba wskazać, że ani Gmina [...] ani żaden jej organ nie są uprawnieni do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego. Stąd też w myśl art. 58 §1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało skargę odrzucić.