II SA/Wr 2471/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie: NSA Roman Ciąglewicz WSA Daria Sachanbińska – spr. Protokolant: Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2005 roku sprawy na rozprawie rozpoznawał sprawę ze skargi G. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz G. K. kwotę 10 (dziesięć) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W wyniku rozpatrzenia wniosku A. A. z dnia 14 lipca 2003 r. Starosta [...] decyzją z dnia [...], nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na wykonaniu wewnętrznej instalacji gazowej z zamontowaniem dwufunkcyjnego kotła z podłączeniem do istniejącego centralnego ogrzewania w budynku, położonym w S., przy ul. [...]. Zobowiązano inwestora do powiadomienia o zakończeniu budowy, na co najmniej 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania oraz nałożono kilka obowiązków na kierownika budowy. Jednocześnie stwierdzono, iż projekt sporządziła osoba posiadająca uprawnienia konstrukcyjno -inżynieryjne w zakresie instalacji gazowej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że przesłał uwagi G. K. projektantowi, który – w piśmie z dnia 29 i 31 lipca 2003 r. - wykazał możliwość podłączenia kotła w kuchni lokalu nr 2 (na piętrze budynku). Od powyższej decyzji odwołała się G. K. podnosząc, iż już w dniu 30 lipca 2003 r., tj. po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie, nie zgodziła się na przyjęte rozwiązanie, które wymusza na niej konieczność zakupu droższego kotła c.o. i ponowne wykonanie istniejącej instalacji zimnej i ciepłej wody lub wybudowanie dodatkowego przewodu spalinowego z pokoju do kuchni. Jeszcze przed wszczęciem postępowania współwłaściciele budynku, w obecności projektanta, umówili się, że kocił gazowy c.o. będzie mieścił się w kuchni lokalu należącego do G. K., dlatego też skarżąca wykonała już odpowiednią do tych uzgodnień instalację wody. Tymczasem zmieniono rozwiązanie dotyczące trasy instalacji kotła gazowego c.o. dla lokalu inwestorki, przez co odwołująca się została pozbawiona w kuchni jednego z dwóch należących do jej mieszkania przewodów kominowych, na co nie wyraża zgody. G. K. wskazała również własny sposób rozwiązania spornego tematu instalacji gazowej. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Opierając się na materiale dokumentacyjnym zgromadzonym przez organ pierwszej instancji oraz wyjaśnieniach inwestorki, która utrzymywała, że przyjęte rozwiązanie projektowe jest najbardziej optymalnym wariantem podłączenia kotła gazowego na pierwszym piętrze, i która zobowiązała się pokryć koszty wykonania podłączenia wentylacji kuchni w lokalu skarżącej do przewodu kominowego nr 7, Wojewoda [...] stwierdził, iż inwestor spełnił wymagania określone w art. 32, art. 34 i art. 35 Prawa budowlanego. W jego ocenie, przedstawiony projekt instalacji jest zgodny z warunkami przyłączenia do sieci gazowej (pismo Zakładu Gazowniczego w O. z dnia 11 kwietnia 2003 r.) oraz opinią kominiarską z dnia 10 lutego 2003 r., a ponadto został wykonany przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Odpowiadając na zarzuty skarżącej, organ odwoławczy wyjaśnił, iż będzie mógł ustosunkować się do rozwiązań projektowych skarżącej jedynie wtedy, gdy zostaną one złożone przy wniosku o udzielnie pozwolenia na budowę, dlatego podnoszone zarzuty w tym zakresie uznał za przedwczesne. Organ powołał się również na wyjaśnienia projektanta w sprawie możliwości podłączenia kotła gazowego w kuchni na pierwszym piętrze budynku, o co zabiega skarżąca. Na decyzję Wojewody [...] skargę złożyła G. K., wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz wstrzymanie jej wykonania. Uznała rozstrzygnięcie organu odwoławczego za krzywdzące i naruszające jej właścicielskie prawa, gdyż zezwoliło na zagarnięcie należnego jej przewodu kominowego. Zmuszono skarżącą w ten sposób do zakupu droższego kotła gazowego (z zamkniętą komorą spalania) i wykonania wyprowadzenia przewodu powietrzno – spalinowego ponad istniejące pokrycie dachowe. Takie rozwiązanie szpeci i zmniejsza wartość mieszkania. Ponadto skarżąca, po raz kolejny podkreśliła, iż nigdy nie wyrażała zgody na podłączenie dwufunkcyjnego kotła c.o. w piwnicy. W dniu 28 marca 2003 r. wyraziła zgodę jedynie na wymianę istniejącej instalacji gazowej i remontu przyłącza gazowego wraz z podziałem na dwa liczniki. Mimo jej wyraźnych sprzeciwów doszło do wydania decyzji pierwszoinstancyjnej, i nikt nie zwrócił uwagi, że inwestor – ponad wyrażoną zgodę – rozszerzył zakres robót. Sam projekt zawiera błędy, gdyż rzut piwnic został wykonany niezgodnie z istniejącym stanem faktycznym. Ponadto skarżąca podkreśliła, że przyjęte w nim rozwiązania doprowadziły do sytuacji, w której pozostawiono jej do wykorzystania trzy przewody kominowe, jednak znajdujące się w różnych pomieszczeniach, co zmusza do poszukiwania zastępczych rozwiązań przy podłączeniu kotła gazowego. Na koniec skarżąca zakwestionowała prawdziwość deklaracji złożonej przez drugą współwłaścicielkę na temat pokrycia kosztów wykonania dodatkowych podłączeń wentylacji, skoro nie może, mimo monitów, uzyskać zwrotu kwoty z tytułu partycypacji w kosztach naprawy dachu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przytoczone w uzasadnieniu swej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o treść art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika obowiązek ustalenia czy podjęto ją w zgodzie z przepisami prawa materialnego i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Tak przeprowadzona kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja oraz objęta kontrolą Sądu decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, tj. art. art. 7, 77, 80 i 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a. Ponadto przy wydawaniu przez organy obu instancji decyzji w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.), zwanej dalej Prawo budowlane. Przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wnioskowanej inwestycji organ budowlany bada, czy przedłożony projekt spełnia wymogi określone w ust. 1 i 2 art. 35 Prawa budowlanego, a także, czy dochowano warunków, o których mowa w treści art. 32 Prawa budowlanego, a więc m.in. czy inwestor złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (ust. 4 pkt 2 ). Odnośnie tego ostatniego warunku celowym i niezbędnym jest przypomnienie, że obowiązek posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane istniał także przed zmianą Prawa budowlanego, dokonaną ustawą z dnia 27 marca 2003 r., o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), tyle że prawo to należało przed organem budowlanym udowodnić. Wniosek taki płynie z użycia w treści art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, w jego brzmieniu sprzed wskazanej zmiany, jednoznacznego sformułowania "kto wykazał prawo...". W nowelizacji ustawy, dokonanej cyt. wyżej ustawą z dnia 27 marca 2003 r., zrezygnowano z mechanizmu dowodzenia praw do korzystania z nieruchomości na cele budowlane, na rzecz złożenia – w tym zakresie – jedynie oświadczenia (pod rygorem odpowiedzialności karnej). Ten legislacyjny zabieg, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, podyktowany był potrzebą uproszczenia (odformalizowania) procedury dotyczącej procesu budowlanego, poprzez złagodzenie dotychczasowych jej rygorów (obowiązek dołączenia do wniosku wypisów z księgi wieczystej, aktów notarialnych, itp. dokumentów), nie polegał natomiast na zwolnieniu organów administracji z obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w przypadku powzięcia wątpliwości co do posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tym bardziej jest to działanie konieczne, gdy jedna ze stron postępowania wyraźnie sprzeciwia się realizacji inwestycji, a właśnie taka sytuacja wystąpiła w objętej kontrolą Sądu sprawie. Analiza materiału dokumentacyjnego sprawy dowodzi, że G. K. już od czasu gdy powiadomiono ją o wszczęciu postępowania w sprawie wykonania przez A. A. wewnętrznej instalacji gazowej wraz z zamontowaniem dwufunkcyjnego kotła z podłączeniem do istniejącego centralnego ogrzewania w budynku, którego skarżąca i inwestorka są współwłaścicielkami, wyraźnie zaprzeczała, by kiedykolwiek wyraziła zgodę na takie zamierzenie. Zgłosiła swój protest osobiście i pisemnie pracownikom organu pierwszej instancji, jeszcze przed wydaniem decyzji, konsekwentnie powtarzając go w odwołaniu, a następnie w skardze skierowanej do Sądu administracyjnego. Organy obu instancji nie odniosły się w ogóle do twierdzeń G. K., nie poczyniły żadnych ustaleń, by wyjaśnić ich prawdziwość. Starosta [...], odpowiadając na uwagi skarżącej, podniósł jedynie, iż projektant wykazał możliwość podłączenia kotła w kuchni lokalu należącego do skarżącej, natomiast Wojewoda [...] stwierdził, że do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w tym o posiadaniu zgody (z dnia 28 marca 2003 r.) współwłaścicielki, czyli G. K., na wykonanie przedmiotowej instalacji. Dodał również, że owa zgoda nie została wycofana. W świetle dowodów zgromadzonych w sprawie ostatnie zastrzeżenie organu odwoławczego wyraźnie rozmija się z prawdą, lecz najistotniejsze jest to, że organy zdają się prezentować wadliwy pogląd, iż samo złożenie oświadczenia, o którym mowa w treści art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, mimo kwestionowania jego prawdziwości przez drugą stronę postępowania, wyczerpuje obowiązki jakie nakłada ustawodawca na inwestora i rozstrzygający w sprawie organ. Jak wskazano już wyżej, w takich sytuacjach organ ma prawo, a wręcz obowiązek wyjaśnienia a następnie poddania ocenie wszystkich okoliczności sprawy (art. art.7, 77 § 1 i 80 k.p.a.), zwłaszcza gdy są one tego rodzaju, że mają wpływ na wynik sprawy. Tylko tak przeprowadzone postępowanie urzeczywistnia konstytucyjną zasadę państwa prawa oraz zasadę wyrażoną w art. 8 k.p.a., obligującą organy administracji publicznej do działania w sposób pogłębiający zaufanie do organów Państwa. Sugerowany przez organy sposób czytania treści art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego przesądza o dokonaniu błędnej wykładni tego przepisu i stanowi zagrożenie dla zasady zapewnienia stronie postępowania ochrony jej słusznych praw. Badając dalej legalność podjętych w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięć, nie sposób nie zauważyć, iż sposób ich sporządzenia nie mieści się w standardach postępowania administracyjnego, wyznaczonych przez art. art. 8, 80 i 107 § 3 k.p.a. Zaznaczyć trzeba, że poczyniona uwaga dotyczy przede wszystkim rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, aczkolwiek i decyzja organu odwoławczego nie jest wolna od wad. Otóż, w czterozdaniowym uzasadnieniu swej decyzji organ pierwszej instancji opisał jedynie niektóre elementy stanu faktycznego sprawy, zapominając o obowiązku wskazania dowodów, na których się oparł oraz podania przyczyn, dla których uwzględnił jedynie oświadczenie jednej ze stron. W kilku ogólnikowych zdaniach nie przedstawiono ani uzasadnienia prawnego ani też własnej oceny faktów i dowodów. Z kolei organ odwoławczy zawarł w decyzji pewne elementy uzasadnienia faktycznego i prawnego, jednak pominął zupełnie kwestię zasadniczą dla skarżącej, która na każdym etapie postępowania pyta bezskutecznie o to samo, a mianowicie: dlaczego organy dają wiarę A. A. na temat legitymowania się zgodą skarżącej na przeprowadzenie planowanej inwestycji i zupełnie ignorują jej oświadczenia na ten temat. G. K. szczegółowo opisuje sytuację w jakiej udzieliła współwłaścicielce budynku zgody na wymianę wewnętrznej instalacji wraz z określeniem trasy jej przebiegu. W jej ocenie, dowodem świadczącym o zawarciu porozumienia na zupełnie inny zakres prac, który nie obejmował także podłączenia kotła gazowego dwufunkcyjnego jest choćby to, że w celu realizacji postanowień wcześniejszych uzgodnień wykonała już pewne prace, które zupełnie nie pasują do rozwiązań zatwierdzonego projektu. Skarżąca nie doczekała się odpowiedzi na swe pytania, choć sprawa posiadania przez inwestorkę zgody G. K. ma charakter zasadniczy do rozstrzygnięcia sprawy. Brak pełnej informacji prawnej dotyczącej wskazanej kwestii pozbawia skarżącą możliwości obrony swych praw. W tym stanie rzeczy, skoro organy nie poczyniły właściwych ustaleń i sprawa nie została rozpatrzona w stopniu koniecznym do jej ostatecznego rozstrzygnięcia, a ponadto dokonano wadliwej wykładni przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, należało uchylić decyzje organów obu instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.). Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań Sądu. Orzeczenie o niewykonaniu zaskarżonej decyzji oparto o art. 152 cyt. wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a orzeczenie o kosztach postępowania wydano na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368, z późn. zm.) w związku z art. 97 § 2 powołanej wcześniej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.