II SA/Wr 2476/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia WSA - Anna Siedlecka /sprawozdawca/ Sędzia WSA - Andrzej Cisek Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz Protokolant - Kinga Kręć po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi H. i R. B. na uchwałę Rady Miejskiej Gminy G. Ś. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego śródmieścia i zachodniej części miasta G. Ś. oddala skargę Sygn. akt II SA/Wr 2476/03 1 UZASADNIENIE Pismem z dnia [...]r. właściciele nieruchomości położonej w G. Ś. przy ul. F. [...], wnieśli zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla śródmieścia i zachodniej części miasta G. Ś . Zarzut uzasadniają naruszeniem ich interesu prawnego poprzez nieuwzględnienie złożonego wniosku z dnia [...]r., w którym wnosili o to, aby w najbliższym sąsiedztwie ich nieruchomości "zlokalizowane zostało budownictwo jednorodzinne wolnostojące". Przyjęte w projekcie planu zapisy dotyczące zasad zagospodarowania terenu 5MW są nieprecyzyjne, w związku z tym obawiają się, że w bezpośrednim sąsiedztwie ich nieruchomości może być zrealizowana zabudowa mieszkaniowa wielokondygnacyjna lub np. stadion sportowy, co uniemożliwi im dalsze zamieszkiwanie oraz wpłynie na obniżenie wartości ich nieruchomości. Projektowi temu zarzucają ponadto niedopełnienie szeregu wymogów (opisanych dokładnie w treści zarzutu), wynikających z przepisu art. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Po przeprowadzeniu analizy treści zarzutu w świetle zgłoszonego przez H. i R. B. wniosku do projektu planu, ustaleń dotychczas obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru objętego zarzutem oraz zgromadzonych całości materiałów do projektu planu, Burmistrz Gminy i Miasta G. Ś. uwzględnił zarzut w części polegającej na wprowadzeniu w ustaleniach projektu planu zapisu wykluczającego możliwość lokalizacji w obrębie terenu 5MW zabudowy zwartej. Uchwałą z dnia [...]r. Nr [...] Rada Miejska Gminy G. Ś. odrzuciła zarzut wniesiony przez H. i R. B. w części nieuwzględnionej przez Burmistrza Gminy i Miasta G. Ś . Odrzucając zarzut Rada Miejska Gminy G. Ś., przede wszystkim w pierwszej kolejności, odniosła się do żądań skarżących zawartych we wniosku z dnia [...]r., które dotyczą: - zaniechania lokalizacji w tej części miasta działalności przemysłowej, z wyjątkiem drobnej działalności usługowej, - zaniechania realizowania budownictwa mieszkaniowego zwartego, w tym również rozpoczętego na działkach nr [...] i [...], - wytyczenia tras rowerowych i spacerowych, Sygn. akt II SA/Wr 2476/03 2 - odprowadzania przez "oczko wodne" zlokalizowane w wyrobisku byłej cegielni wód opadowych i gruntowych ze wzgórza obok i powyżej cegielni, z uwagi na gliniaste podłoże i trudności z jej wsiąkaniem. Rada wskazała, że żaden z tych postulatów nie zawiera żądania o odstąpienie w projekcie planu od zabudowy wielorodzinnej w rejonie ulic P. - [...] D. – F. – K. , a jedynie dotyczy nie wprowadzania zabudowy zwartej a także nie formułuje żadnych oczekiwań co do zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej. W tej sytuacji stwierdzenie skarżących o nieuwzględnieniu ich wniosku w ww. zakresie jest bezpodstawne i niespójne z treścią wniosku. W odniesieniu do zawartych w projekcie planu ustaleń, co do zasad kształtowania zabudowy zagospodarowania terenów oraz ochrony interesu osób trzecich Rada Miasta przytoczyła treść §§ 4, 6, 7, 8 i 9 projektu planu wskazując, że zawarte w nich ustalenia w sposób właściwy dla specyfiki opracowania i wymagań ustawowych wyczerpująco określają charakter zabudowy oraz sposób zagospodarowania terenu, a także poprzez ustalenia § 6 uwzględniają w pełni interes prawny skarżących, chroniąc ich nieruchomość przed ewentualnym niekorzystnym oddziaływaniem nowego zainwestowania. W § 6 wprowadzono bowiem : - zakaz lokalizacji funkcji związanych z działalnością gospodarczą i usługową, obiektów mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz obiektów i urządzeń, których lokalizacja wiązałaby się z koniecznością ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania, * wymagania aby ewentualna uciążliwość wynikająca z działalności prowadzonej w obrębie poszczególnych samodzielnych działek nie przekraczała granic tych działek, * standardy akustyczne jak dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, * wymóg stosowania wyłącznie proekologicznych źródeł energii oraz zachowania istniejącej zieleni wysokiej. Zwrócono również uwagę na fakt, iż w dotychczas obowiązującym planie dla obszaru oznaczonego w projekcie planu symbolem 5MW zapisana jest funkcja zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna o niskiej intensywności. Obecny projekt nie zmienia więc dotychczasowego przeznaczenia terenu, wprowadzając jedynie dodatkowe rygory i obostrzenia w celu uniknięcia dowolności interpretacyjnych planu. Uwzględnienie zarzutu polegające na przeznaczeniu całego terenu pod budownictwo jednorodzinne pozbawiłoby miasta jedynej większej rezerwy terenu dla budownictwa wielorodzinnego, a tym samym wpłynęłoby na zahamowanie jego rozwoju. Trudno bowiem, zdaniem organu, byłoby założyć, iż jedyną formą zaspokajania potrzeb mieszkaniowych mieszkańców G. Sygn. akt II SA/Wr 2476/03 3 będzie budownictwo jednorodzinne. Równocześnie wyznaczenie terenów dla zabudowy wielorodzinnej w innych rejonach miasta ( poza obszarem śródmiejskim) wiąże się z istotnym podwyższeniem kosztów jego realizacji (uzbrojenie, komunikacja) oraz stoi w sprzeczności z zasadami kształtowania przestrzeni miejskiej i polityki przestrzennej zawartej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy. Dodatkowo organ wyjaśnia, że wymagania art. 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym odnoszą się do przedmiotu planu rozumianego jako całość a nie do wyodrębnionych w jego obszarze jednostek planistycznych, które stanowią jedynie elementy planu. Tak więc : * wewnątrz terenu 5MW nie określono linii rozgraniczających ulic, placów i dróg publicznych, ponieważ projekt planu zakłada obsługę tego terenu poprzez system dróg i ulic wewnętrznych (włączenia tych dróg określa rysunek), * teren 5MW nie jest terenem publicznym, zatem prawo wprowadzania usług publicznych nie ma charakteru obligatoryjnego, * zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej zawiera § 7 tekstu projektu planu, a dodatkowy rygor kompleksowego ich projektowania w systemie docelowym § 8, * warunki i zasady kształtowania zabudowy reguluje § 4 projektu planu a linie zabudowy zostały oznaczone na rysunku planu, * zasady podziału terenu na działki budowlane zawiera § 4 projektu planu, * ciek wodny, o którym piszą skarżący jest w istocie rowem melioracyjnym, który w ramach realizacji planu i zabudowy terenów ulegnie likwidacji a gospodarka wodami opadowymi zostanie rozwiązana w oparciu o system kanalizacji deszczowej. Reasumując organ podkreślił, iż dotychczasowe przeznaczenie przedmiotowego terenu w obecnie obowiązującym planie oraz ustalenia projektu planu miejscowego wykazują, że nie zachodzą okoliczności wskazujące na naruszenie interesu prawnego skarżących. Zastrzeżenia zawarte w zarzucie odnoszą się do terenów, do których H. i R. B. nie posiadają tytułu prawnego, a ustalenia projektu planu zawierają zapisy gwarantujące możliwość korzystania przez nich z posiadanej nieruchomości w sposób dotychczasowy. Zastrzeżenia skarżących dotyczące lokalizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w rozpatrywanym obszarze są przedmiotem trwającego sporu z gminą i były dwukrotnie rozpatrywane przez SKO ( na okoliczność decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) i w całości oddalone. Starostwo Powiatowe we L. Ś. wydało decyzję o pozwoleniu na budowę i obecnie rozpoczęto budowę osiedla. W tej sytuacji wprowadzenie do projektu planu ustaleń uniemożliwiających kontynuowanie inwestycji naruszałoby interes prawny i uprawnienia właściciela terenu. Sygn. akt II SA/Wr 2476/03 4 W skardze na powyższą uchwałę do Naczelnego Sądu Administracyjnego H. i R. B. zarzucają, że uchwała zawiera jedynie uzasadnienie faktyczne. Podkreślają przy tym, iż ich zarzut wynika jedynie z doświadczenia w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób dotychczas niezgodny z obowiązującym planem miejscowym. Przywołują treść dotychczasowego zapisu w planie odnośnie przedmiotowego terenu - "teren wymaga opracowania planu szczegółowego" i twierdzą o potrzebie doprecyzowania planu, "żeby jego ustalenia spełniały wymogi ustawowe i nie godziły w ich interes prawny". Skarżący zarzucają podanie nieprawdy w uzasadnieniu uchwały, gdyż TBS "[...]" z/s we W. nie posiada ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i nie mógł rozpocząć budowy osiedla na spornym terenie. Projekt planu nie może zatem chronić nieistniejących uprawnień TBS, a naruszać interes prawny skarżących. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Gminy G. Ś. wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Podkreśliła raz jeszcze, że projekt planu odnośnie nieruchomości przy ul. F. [...] (własność skarżących) utrzymuje dotychczasowe przeznaczenie - mieszkalnictwo jednorodzinne, a tym samym nie ogranicza ich prawa do tej nieruchomości. Przedmiotem zarzutu i w konsekwencji skargi są ustalenia planu odnoszące się do terenów sąsiednich pozostających w dyspozycji innego właściciela, który uzyskał stosowne ostateczne decyzje ( o wzizt oraz pozwolenie na budowę) zezwalające na lokalizację i budowę budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego, na mocy których rozpoczął inwestycję. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Rozpoznając skargę oraz oceniając zgodność z prawem zaskarżonej uchwały. Sąd nie znalazł podstaw do uznania, iż odrzucenie zarzutu skarżących nastąpiło z naruszeniem prawa. Wskazać należy, że uzasadnienie uchwały zawiera bardzo szczegółową, merytorycznie wyczerpującą oraz przekonującą argumentację, odnoszącą się do zastrzeżeń zgłoszonych przez skarżących do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sygn. akt II SA/Wr 2476/03 5 Zgodnie z art. 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994r, o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonym do publicznego wglądu. Sąd rozpatrując skargę na odrzucenie zarzutu, jest zobowiązany do oceny kwestionowanego projektu zarówno w kontekście ewentualnego naruszenia indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia jak i w kontekście tego, czy w sprawie nie został naruszony obiektywny porządek prawny. Wynika z tego, że nie wystarczy sam fakt istnienia po stronie skarżących interesu prawnego lub uprawnienia rozumianego jako interesu obiektywnie chronionego przepisami prawa materialnego. Warunkiem niezbędnym do kwestionowania planu w formie zarzutu jest naruszenie tego interesu lub uprawnienia, co musi wykazać strona skarżąca. W niniejszej sprawie podstawowe znaczenie ma ocena, czy przedmiotowy projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczy prawem chronionego interesu ( uprawnienia) skarżących, a następnie, czy interes ten lub uprawnienie narusza. Z przedłożonych materiałów wynika, że omawiany projekt planu w części kwestionowanej przez skarżących nie dotyczy ich interesu prawnego, albowiem skarżący zwalczają ustalenia projektu planu dotyczące terenów nie należących do nich. Skarżący są właścicielami działki położonej przy ul. F. [...] w G., zabudowanej domem jednorodzinnym leżącej jednakże poza tym spornym terenem. Funkcja ich działki w projekcie planu nie ulega zmianie w stosunku do planu obowiązującego. Zarzuty podnoszone przez H. i R. B. obejmują wskazanie w istocie na ewentualne naruszenie ich interesu faktycznego a nie prawnego. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, Rada Miejska Gminy G. Ś. działała w granicach przysługującego jej władztwa planistycznego, wynikającego z art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i władztwa tego nie przekroczyła, a działanie jej nie zawiera cech dowolności. Skarżący konsekwentnie podkreślają zarówno w piśmie wnoszącym zarzuty jak i w skardze, że naruszenie ich interesu prawnego wynika "z prawa właściwego do nieruchomości zabudowanej budynkiem jednorodzinnym połączonego z naruszeniem prawa materialnego, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym". Jednakże zarzutu naruszenia konkretnej normy prawnej prawa materialnego czy taż konkretnego przepisu procedury planistycznej w skardze nie wskazano. Skarżący nie godzą się natomiast z przyjętą przez organ gminy polityką gospodarowania przestrzenią w gminie, wskazując w jakim kierunku powinna Sygn. akt II SA/Wr 2476/03 6 podjąć działania Rada Miejska aby zapisy w projekcie planu były zgodne ze zgłoszonym wcześniej przez skarżących wnioskiem do planu. Podkreślają iż ich "zarzut wynika z doświadczenia w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób niezgodny z dotychczas obowiązującym miejscowym planem". Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że Rada Miejska Gminy G. Ś. przy opracowywaniu projektu omawianego planu dochowała obowiązujących postanowień zawartych w przepisie art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, które określają szczegółowo procedurę sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie skarżący powiadamiani byli w formach określonych przez przepisy powołanej ustawy o wyłożeniu projektu zmiany planu do publicznego wglądu , o trybie zgłaszania zarzutów do wyłożonego projektu zmiany planu, o terminie sesji Rady, na której Rada Miejska będzie rozpoznawać ich zarzuty. Skarżący otrzymali również uchwałę o odrzuceniu ich zarzutu z uzasadnieniem i pouczeniem o możliwości, terminie i trybie jej zaskarżenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący zatem, w ramach zachowanej procedury planistycznej, mieli zapewnioną obronę swojego interesu prawnego. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy stwierdzić, że nie mogą odnieść zamierzonego skutku te zarzuty, które dotyczą prowadzonego już postępowania administracyjnego w zakresie lokalizacji budowy mieszkalnictwa wielorodzinnego na terenie sąsiadującym z nieruchomością skarżących i realizacji tej budowy na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż rozpoczęcie i kontynuowanie spornej zabudowy oparte jest na ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania decyzji, a zatem gwarancje procesowe stron skarżących kwestionujących tą inwestycję znajdują swoje oparcie w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie w przepisach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym dotyczących uchwalania nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy. Z tych więc względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.