II SA/Wr 2477/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia WSA Daria Sachanbińska - (spr) Asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. D. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w N. z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...], działając na podstawie art.32 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 12, poz. 49 z późn. zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 1980 r., Nr 9, poz. 26 z póź. zm.) zwanej dalej k.p.a., oraz § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 z późn. zm.), Powiatowy Inspektor Sanitarny w N. orzekł o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej narządu ruchu u Z. D. Organ ustalił, że Z. D. pracował w A w G. od 1976r. do 1998r. na stanowiskach: specjalista d/s inwestycji , nawijacz papieru MP I, mielarz makulatury, mielarz masy i ostatnio - operator oczyszczalni ścieków. Protokołu kontroli powyższych stanowisk, z dnia 22 czerwca 1998r., Z. D. nie podpisał i do dnia wydania decyzji nie przedstawił własnej wersji długości drogi jaką pokonywał w czasie 8 godzin pracy. Organ przytoczył treść orzeczenia z dnia 5 maja 1998r., w którym Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy - Poradnia Chorób Zawodowych w K. rozpoznał u Z. D. zmiany zniekształcająco - zwyrodnieniowe kręgosłupa szyjnego i lędźwiowo-krzyżowego, dyskopathie, zmiany zwyrodnieniowe stawów biodrowych, kolanowych i stóp, które to schorzenia nie figurują w wykazie chorób zawodowych. Zły stan stopy prawej połączono z faktem doznania urazów stóp jakich Z. D. doznał w wyniku wypadków przy pracy. Reasumując uznano, że stosunkowo krótkotrwale wykonywane czynności zawodowe (kilka lat z długimi przerwami), jak również charakter tych czynności oraz brak efektów wynikających z przerwania dotychczasowego zatrudnienia i podjęcia leczenia, czynią uznanie rozpoznanych schorzeń o podłożu zawodowym - niemożliwym. Dalej organ opisał charakter czynności jakie wykonywał Z. D. na stanowisku mielarza, wyjaśniając, że odbywały się one na dwóch kondygnacjach, zatem pracownik był w stałym ruchu, w tym wchodzenie i schodzenie po 6 metalowych drabinach o ogólnej wysokości 30,5 m - w ramach jednego cyklu obsługi stanowiska, trwającego 35 minut. W dniu 23 marca 1998 r. ponownie sporządzono protokół dotyczący długości drogi pokonywanej na stanowisku mielarza masy. Z dokonanych obliczeń wynikało, że wynosiła ona w roku 1993 - 768 m w poziomie i 133 m w pionie, w 1994r. - 1535,2 m w poziomie i 264,16 m w pionie, w 1995r. - 1996r. - 1874,3 m w poziomie i 343,16 m w pionie. Zaznaczono, że w tym okresie Z. D. uległ dwukrotnie wypadkom przy pracy i to - zdaniem organu - spowodowało zmiany zwyrodnieniowe obu stóp. W decyzji podano, że od 4 czerwca 1996r. do 12 marca 1998r. Z. D. pracował na stanowisku operatora, wykonując czynności na jednej kondygnacji, bez wysiłku ruchowego. W tym okresie wykorzystał 270 dni niezdolności do pracy, w czasie których przebywał m.in. w Wojewódzkim Szpitalu Reumatologicznym w P. Szpital ten skierował go do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. Ponadto Powiatowy Inspektor Sanitarny wyjaśnił, iż nie doszło do ponownego badania pracownika przez Instytut w S., gdyż Z. D., kwestionując charakterystykę stanowiska pracy wydaną przez zakład pracy, nie zgłosił się na konsultację. W tych okolicznościach, skoro rozpoznane schorzenia ruchu nie figurują w wykazie chorób zawodowych, wydanie decyzji odmownej było zasadne. Od powyższej decyzji odwołał się Z. D. zarzucając, iż w sprawie nie wyjaśniono i nie wskazano, które czynniki środowiska pracy uznano za szkodliwe. Postanowieniem z dnia 2 sierpnia 1999r. (doręczonym w dniu 5 sierpnia 1999r.), działający w imieniu Wojewody [...] - [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny zawiesił postępowanie odwoławcze na wniosek Z. D. Następnie, po rozpatrzeniu pisma strony z dnia 24 lipca 2002r., Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w O. wszczął postępowanie w sprawie w dniu 1 sierpnia 2002r. W dniu 30 sierpnia 2002r. Z. D. złożył kolejną prośbę o zawieszenie postępowania, w celu zebrania dowodów istotnych w sprawie. Zwrócił uwagę na trudności na jakie napotyka w byłym zakładzie pracy w związku z jego prośbami zgromadzenia potrzebnej dokumentacji. Ponadto wyjaśnił, że sprecyzuje swe zarzuty po zakończeniu trwającego obecnie leczenia i po uzyskaniu sprzętu, który umożliwi mu poruszanie się. Organ odwoławczy nie rozpatrzył kolejnego wniosku o zawieszenie postępowania i w dniu [...] wydał decyzję, w której utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w O. przypomniał, że badania przeprowadzone przez Poradnię w K. nie wykazały zawodowej etiologii schorzeń Z. D., gdyż nie figurują w wykazie chorób zawodowych. Czynniki szkodliwe środowiska pracy zostały określone przez lekarza z Wojewódzkiego Szpitala Reumatologicznego w P., który widząc podstawy do uznania schorzeń za chorobę zawodową stwierdził, że obowiązki zawodowe badanego wiązały się z dużą intensywnością chodzenia po drabinkach i schodach, często wymuszoną, nieprawidłową pozycją narządu ruchu, wykonywaniem ruchów monotypowych, nadmiernym napięciem statycznym i dynamicznym mięśni przyczepów ścięgnistych, przeciążeniem układu kostno-stawowego i tkanek okołostawowych przez około 3 lata pracy. Organ odwoławczy stwierdził, że organy inspekcji sanitarnej przeprowadziły w sposób bardzo dokładny postępowanie epidemiologiczne, w tym nawet zmierzono długość i rodzaj drogi pokonywanej przez pracownika, dopuszczono wszelkie dostępne dowody, szkice rozmieszczenia urządzeń, zeznania współpracowników. Stronie zapewniono czynny udział w postępowaniu, jak i możliwość wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów. Z. D. zapowiadał kilkakrotnie, iż przedstawi własną wersję przebiegu i warunków pracy zawodowej, niestety skończyło się tylko na obietnicach. Złożenie przez stronę kolejnego wniosku o zawieszenie postępowania organ uznał za postępowanie zmierzające do przewlekania sprawy. Podkreślono, że strona nie wywiązała się z podjętych zobowiązań a nadto nie stawiła się na badania konsultacyjne do Instytutu Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., o które pierwotnie wnosiła. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Z. D. zarzucił, że decyzja organu odwoławczego została oparta na nieprawidłowych dowodach oraz z pominięciem obowiązujących przepisów. Pracodawca nie dostarczył pełnej dokumentacji w sprawie a dokumenty przesłane Poradni w K. nie zawierały całej prawdy o warunkach pracy. Ponadto lekarz Poradni w swej opinii nie odniósł się do schorzeń rozpoznanych przez lekarzy Wojewódzkiego Szpitala Reumatologicznego, którzy potwierdzili uszkodzenia mięśni i przyczepów ścięgnistych oraz zapalenie kaletek maziowych i pochewek ścięgnistych. Organ nie zareagował na prośbę skarżącego i nie wystąpił do pracodawcy o uzupełnienie dokumentacji potrzebnej w sprawie. W tej sytuacji - twierdzi skarżący - zarówno lekarze z Poradni Chorób Zawodowych, jak i organy administracji oparli swe rozstrzygnięcia na nieprawdziwych danych. Nie zostały określone nawet czynniki szkodliwe, występujące na stanowiskach pracy. Brak współpracy ze strony zakładu pracy doprowadził do sytuacji, w której skarżący pozostaje bez środków do życia i nie może kontynuować leczenia oraz nie może otrzymać wózka, koniecznego do przemieszczania się. Skarżący prosi, by Sąd spowodował uzyskanie wiarygodnych dowodów, które pozwolą na właściwe określenie czynników szkodliwych dla zdrowia, a których dostarczenie jest obowiązkiem zakładu pracy. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w O. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi podkreślono, że jednostka uprawniona do orzekania w sprawach chorób zawodowych, nie potwierdziła zgłoszonego przez lekarza Wojewódzkiego Szpitala Reumatologicznego w P. podejrzenia o zawodowej etiologii schorzeń. Poradnia dysponowała stosownymi informacjami do podjęcia orzeczenia, na które to informacje składały się dokumenty przedstawione przez pracodawcę oraz opis sposobu wykonywania pracy i związanego z tym charakteru obciążenia narządu ruchu, dokonany przez lekarza ze Szpitala w P. Organ wyjaśnił, iż nie mógł odnieść się do zarzutów, co do ustaleń w zakresie warunków pracy, gdyż zarzuty nie zostały skonkretyzowane. Wobec odmowy poddania się przez skarżącego badaniu w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., Inspekcja Sanitarna nie miała powodu wątpić w zasadność postawionej przez Poradnię diagnozy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z wszystkimi argumentami skarżącego można się zgodzić. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) - zwanej dalej p.s.a., nie są związane zarzutami i wnioskami skargi. Oznacza to, że Sąd ma prawo, a wręcz obowiązek wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkie naruszenia prawa. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że nie odpowiada ona wymogom prawa. Pojęcie choroby zawodowej określał w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, i przepis ten należało brać pod uwagę przy ocenie zaskarżonej decyzji, albowiem z zasady, iż sąd administracyjny ocenia czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji. Stosownie do tego przepisu, stwierdzenie choroby zawodowej winno nastąpić gdy spełnione są łącznie następujące, trzy przesłanki: wystąpienie w środowisku pracy czynników szkodliwych dla zdrowia, rozpoznanie u pracownika choroby wymienionej w wykazie chorób zawodowych, zaistnienie związku przyczynowego między czynnikami szkodliwymi a rozpoznaną u pracownika chorobą. Postępowanie dowodowe zmierzające do ustalenia przebiegu i warunków pracy zawodowej Z. D. wykazało, że był on narażony na ryzyko powstania choroby zawodowej narządu ruchu, jednak upoważniona do orzekania, na podstawie § 7 rozporządzenia, jednostka nie stwierdziła u skarżącego schorzenia wymienionego w wykazie chorób zawodowych. Przy podejmowaniu takiego orzeczenia Poradnia Chorób Zawodowych w K. dysponowała materiałem dowodowym pochodzącym z zakładu pracy Z. D. oraz dokumentacją lekarską Wojewódzkiego Szpitala Reumatologicznego w P., popartą zdjęciami z rentgena, w której rozpoznano u skarżącego m.in. przewlekłe choroby narządu ruchu wywołane sposobem wykonywania pracy i nadmiernym przeciążeniem, tj. obustronne zmiany w stawach stóp z bólem w obrębie kaletek maziowych, tkanek okołostawowych i aparatu więzadłowego, rozwijające się płaskostopie poprzeczne stóp, stany zapalne przyczepów ścięgnistych, zespół bólowy szyjny i lędźwiowo-krzyżowy. Niektóre ze wskazanych schorzeń znajdują się w wykazie chorób zawodowych. Sąd stwierdził, że posiadany materiał dowodowy nie był jednak wystarczający do wydania orzeczenia lekarskiego. W rozpoznawanej sprawie Poradnia Chorób Zawodowych w K., która wydała orzeczenie w dniu 5 maja 1998r., nie dysponowała materiałami z dochodzenia epidemiologicznego oraz informacją o zagrożeniach zawodowych. W zasadzie całość postępowania w zakresie ustalenia choroby zawodowej została przeprowadzona przez organy już po wydaniu orzeczenia lekarskiego. Działając w ten sposób naruszono treść § 7 ust. 4 rozporządzenia, co niewątpliwie miało wpływ na wynik postępowania. Pamiętać należy, że orzeczenie medyczne, które zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego jest opinią biegłego, ma w sprawie ustalenia choroby zawodowej decydujące znaczenie. Dlatego tak ważne jest, by zostało wydane w oparciu o wszystkie wymagane prawem dokumenty i informacje. Nadto jego treść winna być zrozumiała dla zainteresowanego, organu prowadzącego postępowanie , a także Sądu. Tylko wtedy bowiem można dokonać weryfikacji stanowiska zajętego przez uprawnioną do orzekania jednostkę. W niniejszej sprawie należało odnieść się do schorzeń skarżącego, stwierdzonych przez Wojewódzki Szpital Reumatologiczny w P., zwłaszcza, że rozpoznanie szpitalne było poparte m.in. badaniami ambulatoryjnymi i zdjęciami z prześwietlenia promieniami Roentgena. Nie można oczywiście wykluczyć sytuacji, że stanowisko zespołu orzekającego Poradni Chorób Zawodowych będzie odmienne od oceny stanu zdrowia dokonanej przez lekarza kierującego zainteresowanego na badania, jednak w takiej sytuacji orzeczenie lekarskie nie może ograniczać się jedynie do przedstawienia wniosków z bardzo lakonicznym i mało przekonującym ich uzasadnieniem, a takie właśnie orzeczenie wydano w niniejszej sprawie. Nadto zaznaczenia wymaga, że opinia lekarska nie wskazuje rodzaju przeprowadzonych badań, nie wyjaśnia też, pod kątem jakiego czynnika (czynników) szkodliwego dla zdrowia, występującego w środowisku pracy, skarżący był badany. W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że czynniki te nie zostały w toczącym się postępowaniu wyraźnie określone, czym naruszono treść art. art. 7 i 77 k.p.a. Nie wskazał ich organ pierwszej instancji. Dopiero z treści decyzji organu odwoławczego dowiadujemy się, że za czynniki szkodliwe środowiska pracy Z. D. uznano te czynniki, które podał lekarz z Wojewódzkiego Szpitala Reumatologicznego w P. Powiedziane dotychczas uzasadnia stanowisko, że zarówno Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w O., jak i Powiatowy Inspektor Sanitarny w N., oparli swe rozstrzygnięcia na orzeczeniu lekarskim, które nie posiada cech prawidłowej opinii a nadto w trakcie prowadzonego postępowania organy nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności sprawy, czym naruszono treść art. 7 i art. 77 k.p.a. Niezależnie od powyższego Sąd stwierdził, iż organ odwoławczy nie załatwił sprawy wszczętej wnioskiem Z. D. o zawieszenie postępowania. Wniosek ten należało rozpatrzyć jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji, w wymaganej przez prawo formie, tj.w formie postanowienia. Zważywszy na opisane wyżej naruszenia prawa, które niewątpliwie mogły mieć wpływ na wynik sprawy należało, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.s.a, uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcia w punkcie drugim wyroku dokonano na podstawie art. 152 p.s.a. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych wyżej rozważań z uwzględnieniem regulacji § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115), który przesądza, że do spraw rozpoczętych przed dniem wejścia tego rozporządzenia w życie stosuje się przepisy dotychczasowe.