II SA/Wr 248/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 25 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku A Sp. z o.o. z siedzibą w O. o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w O. na uchwałę Rady Miejskiej w O. z dnia 29 grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Miejskiej O. postanawia: odmówić dopuszczenia do udziału A Sp. z o.o. z siedzibą w O. w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Prokurator Rejonowy w O. w wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w O. z dnia 29 grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Miejskiej O. (dalej: uchwała). Odpowiadając na skargę Rada Miejska w O. wniosła o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 18 czerwca 2019 r. obecny był pełnomocnik A Sp. z o.o. z siedzibą w O. (dalej: wnioskodawca, spółka) zgłaszając wniosek o dopuszczenie spółki do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Na rozprawie pełnomocnik spółki złożył pismo uzasadniające wniosek i wskazujące interes prawny spółki. W piśmie podkreślono, że spółka w dniu 4 stycznia 2019 r. zwróciła się do Prokuratury Rejonowej w O. w celu podjęcia czynności zmierzających do stwierdzenia nieważności uchwały wskazując przyczyny jej nieważności. Swojego interesu prawnego w sprawie spółka upatruje się w zawarciu z Zakładem Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. z/s w O. (dalej: ZWiK) w dniu 4 stycznia 2018 r. umowy przekazania sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Spółka wskazuje, że skoro integralną część umowy stanowią zapisy zaskarżonej uchwały to stwierdzenie nieważności uchwały w konsekwencji stanowiło będzie podstawę do stwierdzenia nieważności umowy. Nadto spółka poinformowała, że złożyła ZWiK oświadczenie o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli złożonego w dniu 4 stycznia 2018 r. powołując się na nieważność umowy, jednak ZWiK nie uznał prawidłowości tego oświadczenia. Spółka przedłożyła również sądowi wniosek skierowany do Prokuratury Rejonowej w O., w którym wskazuje w jej ocenie nieważne zapisy uchwały, oświadczenie o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli oraz umowę z dnia 4 stycznia 2018 r. o przekazaniu sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. W tych warunkach spółka widzi potrzebę uczestnictwa w postępowaniu ze skargi Prokuratora Rejonowego w O. Pełnomocnik organu na rozprawie wniósł o oddalenie wniosku o dopuszczenie spółki do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) - powoływanej dalej jako: p.p.s.a., udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Postanowienie sąd wydaje na posiedzeniu niejawnym. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie. Z przywołanego przepisu art. 33 § 2 p.p.s.a. wynika, że warunkiem dopuszczenia do udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym jest uprzednie przeprowadzenia postępowania administracyjnego, nawet jeżeli wnioskodawca faktycznie nie brał w nim udziału. W postanowieniu z dnia 17 lutego 2016 r. sygn. akt II OZ 1270/15 Naczelny Sąd Administracyjny (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) wyraził pogląd, który tutejszy sąd w pełni podziela, zgodnie z którym art. 33 ppsa nie może być stosowany w postępowaniu sądowoadministracyjnym, przy rozpoznawaniu spraw z innego rodzaju skarg, poza skargami na decyzje administracyjne i postanowienia podejmowane w postępowaniu administracyjnym. Punktem wyjścia przy wykładni art. 33 ppsa jest pojęcie "postępowania administracyjnego". W przywołanym postanowieniu NSA zaznaczył, że w doktrynie prawa administracyjnego wyróżnia się pojęcie postępowania administracyjnego w szerokim tego słowa znaczeniu oraz pojęcie postępowania administracyjnego w wąskim znaczeniu. W szerokim ujęciu postępowanie administracyjne wiąże się z działaniem organów administracji publicznej we wszystkich formach działania, w których realizują zadania publiczne. Takie ujęcie, nie odpowiada przyjętej regulacji w polskim systemie prawa, które oparte jest na kodyfikacji postępowania administracyjnego ustawą z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), z zastrzeżeniem regulacji postępowań administracyjnych szczególnych. Konsekwentnie w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ustawodawca wprowadza regulację dotyczącą działania organów administracji publicznej w formach prawnych podejmowanych w postępowaniu administracyjnym (ogólnym i szczególnych), przesłanek dopuszczalności zaskarżenia, podstaw prawnych uwzględnienia skargi. Takie uregulowanie wyodrębniające działania organów w postępowaniu administracyjnym zaczyna regulacja rodzaju skarg na decyzje administracyjne i postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym (art. 3 § 2 pkt 1 i 2), przesłanek wyczerpania środków zaskarżenia (art. 52 § 1 i § 2), przez odrębne uregulowanie podstaw uwzględnienia skargi na decyzje i postanowienia (art. 145 § 1, § 2, § 3). W art. 145 ppsa stosuje się wprost odesłanie do regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego oraz szczególnej regulacji, a art. 145 § 3 stanowi wprost o umorzeniu postępowania administracyjnego. Ta regulacja nie ma zastosowania do zaskarżenia działania, bezczynności, przewlekłości postępowania w formach prawnych, które nie są podejmowane w postępowaniu administracyjnym. W ocenie NSA przyjęcie szerokiego pojęcia postępowania administracyjnego nie odpowiada obowiązującej regulacji prawnej. Udział w postępowaniu, a także brak udziału w postępowaniu związany jest z postępowaniem administracyjnym, regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji, przyjąć należy że przepis art. 33 ppsa nie może być stosowany w postępowaniu sądowoadministracyjnym, przy rozpoznawaniu spraw sądowoadministracyjnych z innego rodzaju skarg, poza skargami na decyzje administracyjne i postanowienia podejmowane w postępowaniu administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miejskiej w O. z dnia [...]. nr [...]w przedmiocie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Miejskiej O. Nie mamy więc tutaj do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem procedura planistyczna uregulowana jest odrębnie i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej, ale do uchwalenia prawa miejscowego. Powyższy pogląd jest utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide: postanowienia NSA z dnia: 14 grudnia 2011 r. sygn. akt II OZ 1306/11, 26 lipca 2011 r. sygn. akt II OZ 644/11, 21 stycznia 2014 r. sygn. akt II OZ 3/14, 5 listopada 2010 r. sygn. akt II OZ 703/10, 22 stycznia 2008 r. sygn. akt II OZ 1361/07, 17 lutego 2016 r. sygn. akt II OZ 1270/15, 12 maja 2016 r. sygn. akt II OZ 451/16 - dostępne jak wyżej). Biorąc pod uwagę powyższe, sąd nie dokonywał oceny istnienia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego w sprawie, gdyż z uwagi na charakter formy działania organów administracji publicznej w postaci podjęcia aktu prawa miejscowego, za niedopuszczalny uznać należy w ogóle wniosek o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika postępowania. Wobec powyższego sąd na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. odmówił spółce dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze jego uczestnika, o czym orzekł jak w sentencji postanowienia.