II SA/Wr 2480/02

Wojewódzki Sąd Aministracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędzia WSA Anna Siedlecka /sprawozdawca/, Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi M. i W. C. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji I instancji dotyczącej umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy murowanej kamiennej wiaty na działce nr [...] w S. gm. S. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżących kwotę 10zł (słownie: dziesięć) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. 2 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W., działając na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, umorzył postępowanie w sprawie budowy, przez M. i W. C., murowanej kamiennej wiaty na działce nr [...] w obrębie S., gmina S . W uzasadnieniu decyzji wskazane zostało, że postępowanie w prowadzonej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość ta wynika z faktu, iż w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że D. Zespół Parków Krajobrazowych, na którego żądanie zostało wszczęte postępowanie nie posiada przymiotu strony. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł D. Zespół Parków Krajobrazowych we W., zarzucając jej naruszenie art. 28 i art. 29 Kpa poprzez odmówienie jej przymiotu strony we wszczętym na jej wniosek postępowaniu. D. Zespół Parków Krajobrazowych we W. jest bowiem państwową jednostką budżetową, a więc jednostką wymienioną w art. 29 Kpa. W motywach odwołania, w kwestii uzasadnienia swojego interesu prawnego, wskazano że w celu zarządzania parkami krajobrazowymi mogą być tworzone zespoły parków krajobrazowych ( art. 24 a ust. 8 ustawy o ochronie przyrody), które są państwowymi jednostkami budżetowymi. Zarządzanie parkiem krajobrazowym oznacza zaś ochronę znajdującej się tam przyrody poprzez dbanie o zachowanie i właściwe wykorzystanie oraz odnawianie zasobów przyrody i jej składników, m.in. krajobrazu ( art. 2 ustawy o ochronie przyrody). Podmiot zarządzający parkiem krajobrazowym ma więc interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu dotyczącym samowolnego wybudowania budowli i urządzeń, wpływających na walory krajobrazowe. Jest to bowiem interes "własny" w takim sensie, w jakim mogą go mieć jednostki budżetowe w ogóle. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że a akt sprawy bezspornie wynika, iż na przedmiotowej nieruchomości wykonane zostały roboty budowlane polegające na wybudowaniu wiaty. Istota działania organu nadzoru budowlanego jest zbadanie legalności procesu inwestycyjnego oraz prawidłowości funkcjonowania obiektu budowlanego. W protokole oględzin odnotowano, że inwestycja nie była zgłaszana właściwemu organowi i nie wydano w sprawie Sygn. akt IISA/Wr 2480/02 3 decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast w dniu [...]r. do organu I instancji dostarczono odpis pisma W. C. z dnia [...]r., w którym zgłasza di Urzędu Miasta i gminy S. Wydział Architektury i Nadzoru Budowlanego chęć wybudowania na działce nr [...] studni i w.c. z kręgów kamiennych oraz rożna z kamieni polnych, jak na załączonym szkicu ( data wpływu do UMiG S. [...]r.). Organ odwoławczy uznał, że z akt sprawy wynika, iż przedmiotowa działka zabudowana jest nie tylko studnią, w.c. oraz rożnem, gdyż znajdują się tam jeszcze mostek oraz kamienna wiata. Dlatego pomimo zgłoszenia inwestor nie zawarł w nim całego zakresu inwestycji. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wskazał, że działalność inwestycyjna na nieruchomościach znajdujących się na terenie parków krajobrazowych jest ograniczona i uzależniona od spełnienia dodatkowych wymogów, uregulowanych w "art. 53 obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 2 lipca 2001r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o ochronie przyrody ( Dz.U. Nr 99, poz. 1079)." Właściwy zatem organ nadzoru budowlanego badając sprawę winien zbadać legalność inwestycji poprzez spełnienie wymogów spoczywających na inwestorze z mocy ustawy Prawo budowlane oraz cytowanej wyżej ustawy. Organ II instancji powziął wątpliwość odnośnie udzielenia zgody przez organ ochrony przyrody, które należy zbadać przy ponownym badaniu sprawy. Zaskarżona decyzja ponadto "nie jest pozbawiona uchybień na gruncie przepisów procedury administracyjnej", a mianowicie w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego określił i przyjął, iż stronami postępowania są M. i W. C. oraz D. Zespół Parków Krajobrazowych. Zatem skoro nadano odwołującemu przymiot strony w niniejszym postępowaniu, to umorzenie postępowania z powodu braku legitymacji czynnej do brania w nim udziału jest niezasadne. Organ odwoławczy stwierdził również, że w niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte na wniosek D. Zespołu Parków Krajobrazowych we W. i w tym trybie było prowadzone aż do momentu umorzenia postępowania. Gdyby nawet potwierdzić zasadność tego rozstrzygnięcia, konieczne byłoby – jego zdaniem – wszczęcie postępowania z urzędu. Z powodu braku przyczyn do wskazania bezprzedmiotowości postępowania, organ odwoławczy uznał, że zaskarżona decyzja organu I instancji podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego a sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W skardze na powyższą decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., M. i W. C. podnoszą, że pismem z dnia [...]r. ( w posiadaniu organu Sygn. akt IISA/Wr 2480/02 4 odwoławczego), zgłosili Urzędowi Miasta i Gminy w S. jako organowi właściwemu w sprawie zamiar wybudowania studni i w.c. oraz rożna ( wiaty) z kamieni, którego szkic załączony został do zgłoszenia. W tych warunkach skarżący przystąpił do wykonania robót, bowiem Urząd Miasta i Gminy w S. nie wniósł sprzeciwu ( art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego). Fakt ten umknął organowi odwoławczemu, mimo że sytuacja ta jest mu znana i jest w posiadaniu na tę okoliczność dowodów. Skoro organ odwoławczy był w posiadaniu wszystkich dowodów dla dokonania merytorycznej i prawnej oceny okoliczności sprawy, to winien wydać decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. W związku z powyższym skarżący wnoszą o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, ze wskazaniem że argumentacja zawarta w skardze jest bezzasadna, a twierdzenia strony nie wpływają na zmianę zajętego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega na badaniu ich zgodności z prawem, a więc zgodności z przepisami prawa materialnego, jak i normami prawa procesowego. Tylko w przypadku naruszenia prawa Sąd jest władny wzruszyć zaskarżoną decyzję. Z istoty sądowej kontroli administracji publicznej wynika, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu, a wynikającego z akt sprawy. Zaskarżone orzeczenie ma charakter kasatoryjny, pomimo że w podstawie prawnej zawiera błędnie wskazany przepis – art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, zamiast art. 138 § 2Kpa ze względu na osnowę rozstrzygnięcia. Stosownie do treści art. 138 § 2 Kpa, który w istocie jest podstawą rozstrzygnięcia, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wówczas gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Ten typ decyzji może być wydany, gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji kasatoryjnej jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 Kpa w związku z art. 136 Kpa przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji określony Sygn. akt IISA/Wr 2480/02 5 zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Sytuacja taka mogłaby zaistnieć, gdyby organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego . Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczalny wyjątkowo i nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca tego przepisu. W ocenie Sądu argumenty wskazane w zaskarżonej decyzji nie uzasadniały uchylenia decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy jest bowiem przede wszystkim organem, który merytorycznie rozpoznaje i rozstrzyga sprawę. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji w świetle zarzutów podniesionych w odwołaniu od tej decyzji. W niniejszej sprawie organ odwoławczy, przede wszystkim całkowicie pominął i nie odniósł się do kwestii, czy D. Zespołowi Parków Krajobrazowych we W. przysługuje przymiot strony w toczącym się postępowaniu, albowiem z tej przyczyny postępowanie administracyjne zostało umorzone przez organ I instancji. Zatem to właśnie zagadnienie należało w pierwszej kolejności wyjaśnić przez organ odwoławczy. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela stanowisko, jakie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 maja 2001r. Sygn. akt IV SA/599/99 LEX nr 547/27, w którym stwierdził, że organ administracyjny, do którego wpłynęło podanie, zobligowany jest w pierwszej kolejności stwierdzić, czy żądanie pochodzi od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Art. 61 Kpa wyznacza bowiem granice skargowości, co oznacza, że wszczęcie postępowania na wniosek może nastąpić tylko w inicjatywy osoby, która ma legitymację procesową w rozumieniu art. 28 Kpa. Złożenie wniosku przez osobę, która w sprawie nie jest stroną ani nie działa jako pełnomocnik bądź przedstawiciel strony, powinno spowodować wydanie decyzji odmownej z przyczyn formalnych, tj. z powodu braku legitymacji procesowej wnioskodawcy. Wszczęcie natomiast postępowania na wniosek nie legitymowanej osoby jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Z uzasadnienia decyzji organu II instancji, nie wynika, aby rozważał on kwestię legitymacji procesowej wnioskodawcy w taki sposób, który da jednoznaczną odpowiedź w tym przedmiocie. Zawarcie tylko przez organ odwoławczy swoich wątpliwości w tym zakresie, bez zdecydowanego rozważenia kwestii istoty problemu ( co do legitymacji DZPK), nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji również i z tej Sygn. akt IISA/Wr 2480/02 6 przyczyny. Organ I instancji przeprowadził bowiem postępowanie wyjaśniające i żadna ze stron nie zarzuca, aby przeprowadził je z pominięciem jakichkolwiek dowodów ( art. 138 § 2 Kpa wymaga pominięcia dowodów w znacznej części lub w całości). Sam organ odwoławczy nie potrafił zresztą wskazać w sposób jednoznaczny jakie dowody winien dodatkowo zgromadzić organ I instancji. Zatem w tej sytuacji D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego był zobligowany do ewentualnego uzupełnienia materiału dowodowego – w trybie art. 136 Kpa – oraz do przeprowadzenia własnej oceny stanu faktycznego sprawy, w myśl art. 80 Kpa, czego nie może zastąpić zobowiązanie organu I instancji do dokonania ponownej analizy sprawy pod katem przepisów ustawy Prawo budowlane i ustawy o ochronie przyrody. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 14e5 § 1 pkt 1 lit. C i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.