II SA/Wr 2482/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg /sprawozdawca/, Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Asesor WSA Ewa Kamieniecka, Protokolant Krzysztof Caliński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2005r. sprawy ze skargi D. i A G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz D. i A. G. kwotę 10 /słownie: dziesięć/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Przedmiotem skargi D. i A. G. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] r. Nr [...] przyznającą skarżącym dodatek mieszkaniowy w kwocie [...] zł na okres [...] miesięcy, począwszy od dnia [...] r. Decyzja ta została oparta na podstawie art. 138 § 1 kpa, art. 3 ust. 3, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 i ust. 9 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. Nr 71, poz. 734 ze zm./ oraz § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001r. w sprawie dodatków mieszkaniowych /Dz.U. Nr 156, poz. 1817/. W uzasadnieniu decyzji ostatecznej organ odwoławczy stwierdził, iż D. i A. G. są najemcami komunalnego lokalu mieszkalnego, o powierzchni użytkowej [...] m2, położonego przy ul. T. P. [...] we W.. Na wniosek D. G., organ pierwszej instancji, powołaną na wstępie decyzją, przyznał dodatek mieszkaniowy, w kwocie [...] zł, na okres [...] miesięcy, od dnia [...] r. W odwołaniu D. i A. G. zakwestionowali sposób ustalenia dochodu rodziny przyjętego do wyliczenia przysługującego dodatku mieszkaniowego. Odwołujący się wskazali, że dochód rodziny stanowi wcześniejsza emerytura A. G., wynosząca w [...] r. -[...] zł, a w [...] i [...] r. - [...] zł. Organ pierwszej instancji przyjął do ustalenia wysokości dodatku mieszkaniowego dochód wykazany na przekazie pocztowym z [...] r. w kwocie [...] zł, która to kwota stanowiła wypłatę emerytury za okres od [...] r. do [...] r. Uznali, że faktyczny dochód ich rodziny w [...] r. wynosił [...] zł, a nie [...] zł. Wypłacenie przez ZUS emerytury po upływie trzech miesięcy spowodowało zaległości w opłatach za czynsz, prąd i gaz (wraz z odsetkami) oraz konieczność zaciągnięcia pożyczek na utrzymanie rodziny przez trzy miesiące, które w marcu trzeba było oddać. Odwołujący się wnieśli o uwzględnienie, że rodzinę pozbawiono od [...] r. zasiłku stałego i przyjęcie do wyliczenia dodatku mieszkaniowego dochodu rodziny w wysokości [...] zł w [...] r. i [...] zł od [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zważyło, co następuje. Powołana na wstępie ustawa i rozporządzenie wykonawcze do tego aktu prawnego regulują zasady i tryb przyznawania oraz ustalania wysokości dodatku mieszkaniowego. Uwzględnianą przy ustalaniu prawa do dodatku kwestię dochodów rodziny reguluje art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, który stanowi, że za dochód uważa się wszelkie, przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określanych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodów nie wlicza się dodatków dla sierot zupełnych, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej oraz dodatku mieszkaniowego. Przepis ten jest jednoznaczny i nie są dopuszczalne od niego żadne odstępstwa. Wynika z niego, że do dochodu zalicza się wszelkie przychody, które zostały faktycznie uzyskane w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o dodatek. Jeżeli więc stronie w tym okresie wypłacono zaległą emeryturę, jej kwota musi być wliczona do dochodu przy ustalaniu wysokości dodatku mieszkaniowego (zob. Uchwała NSA z dnia 20 maja 2002 r., N.OPK 23/02). Należy zauważyć, że dochód rodziny G., w świetle cytowanego wyżej przepisu ustawy wynosił: w [...] r. - [...], w [...] r. [...] zł i w [...] r. -[...] zł. Stanowi to średnio z trzech omawianych miesięcy - [...] zł, tj. [...] zł na osobę w rodzinie. Z posiadanego dochodu - zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy rodzina musi przeznaczyć na wydatki mieszkaniowe 12%, tj. [...]. zł. Do podstawy obliczenia dodatku przyjmuje się - zgodnie z § 2 ust. 2 powołanego na wstępie rozporządzenia - 90% wydatków mieszkaniowych wykazanych we wniosku i potwierdzonych przez zarządcę budynku. W rozpatrywanym przypadku wydatki te wynoszą [...] zł, z czego 90% stanowi kwotę [...] zł. Dodatek mieszkaniowy (art. 6 ust. 9 ustawy) stanowi różnicę pomiędzy ustalonymi wyżej wydatkami na mieszkanie ([...] zł) a częścią (12%) dochodów rodziny tj. [...] zł. Równy jest zatem kwocie [...] zł - tak jak w decyzji organu pierwszej instancji. W skardze na tę decyzję D. i A. G. wnosili i wywodzili podobnie jak w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z powodów przedstawionych w uzasadnieniu decyzji ostatecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna choć jej zasadność Sąd wywodzi z przesłanek jakich w niej nie zawarto. Z przepisu art. 107 § 1 kpa wynika, iż decyzja powinna zawierać: /.../ powołanie podstawy prawnej /.../, a z art. 107 § 3 kpa – że /.../ uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Doktryna postępowania administracyjnego trafnie stwierdza, że konstrukcja podstawy prawnej decyzji administracyjnej jest skomplikowana. Prawidłowo zredagowana podstawa prawna decyzji powinna przede wszystkim zawierać przytoczenie przepisu, który stanowi materialnoprawną podstawę wydania aktu, czyli tego przepisu, który ma być skonkretyzowany drogą decyzji. W dalszej kolejności powinna zostać powołana norma, która wyposaża dany organ w kompetencje do działania. Przede wszystkim na jej podstawie będzie można stwierdzić, czy organ był w sprawie właściwy, czy nie. Wreszcie prawidłowo podana podstawa prawna powinna zawierać powołanie normy procesowej, przy czym nie wystarcza tu podanie samego art. 104 kpa /J. Zimmermann: Decyzje administracyjne. "Wspólnota" nr 46 z 2000r. / Tymczasem decyzja organu I instancji zawodzi gdy przychodzi z jej podstawy prawnej wywieść wspomnianą normę kompetencyjną. Decyzja z dnia [...] r. bowiem wydana w czasie obowiązywania ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. Nr 71, poz. 734/ została podjęta z upoważnienia Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. przez specjalistę Działu Dodatków Mieszkaniowych. Zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy powołanej zresztą w podstawie prawnej decyzji organu I instancji, dodatek mieszkaniowy przyznaje, na wniosek osoby uprawnionej do dodatku mieszkaniowego wójt, burmistrz lub prezydent miasta w drodze decyzji administracyjnej /.../. W kwestii jaki organ jest właściwy do rozpoznania odwołania ustawa wypowiada się natomiast w art. 7 ust. 8 zd. II stanowiąc, iż odwołanie wnosi się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał tę decyzję. Upoważnienie do wykonywania tych kompetencji mogą uzyskać i inne osoby gdyż stosownie do art. 268 a kpa organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Jednak, czy ten właśnie przepis prawny stał się podstawą podjęcia decyzji w I instancji przez specjalistę Działu Dodatków Mieszkaniowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. orzeczenie to nie wyjaśnia, ale i w decyzji ostatecznej brak w tym względzie jakiejkolwiek wzmianki. Nie jest natomiast zadaniem sądu administracyjnego ustalać, czy źródła normy kompetencyjnej stanowią w tym przypadku przepisy Kodeksu Postępowania Administracyjnego, czy też ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej /Dz.U. z 1998r. Nr 64, poz. 414 ze zm./ ani też ustalać sposób, w jaki norma ta została wyprowadzona z tych uregulowań. Do jego właściwości bowiem należy kontrola zaskarżanych aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./. Powyższe rozważania są wystarczające, zdaniem Sądu, by stwierdzić, że w sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 107 § 1 i § 3 kpa i że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To zaś stanowi podstawę z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm./ by zaskarżoną decyzję uchylić. Sąd jednocześnie nie orzekł w przedmiocie jej wykonania. Skarżącym bowiem przyznano dodatek mieszkaniowy w określonej kwocie na okres sześciu miesięcy i ten okres został wyczerpany z końcem 2003r. Orzeczenie o kosztach oparto natomiast na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm./ w zw. z art. 97 § 2 cytowanych Przepisów wprowadzających. W dalszym postępowaniu organ odwoławczy powinien nadto uwzględnić, że postanowieniem z dnia 3 listopada 2004r. sygn. akt 3 II SA/Gd 889/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych i § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001r. /§ 2 ust. 2 nadto z art. 6 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych/.