II SA/Wr 2491/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Sędzia NSA Halina Kremis, Asesor WSA Alicja Palus /sprawozdawca/, Protokolant Anna Biłous, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2005r. sprawy ze skargi A. M. i W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz skarżących kwotę po 10 zł /dziesięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Decyzją z dnia [...] /[...]/ wydaną na podstawie art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 40 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm./ Burmistrz Miasta J. ustalił – na wniosek A. M. i W. S. – warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, polegającej na budowie garaży /9 szt./ bez kanałów rewizyjnych, w zabudowie szeregowej, na samochody osobowe przy ul. M.; działki Nr [...] i [...], obręb Nr [...] – Stare Miasto w J. Jednocześnie zobowiązano inwestora do opracowania projektu technicznego inwestycji i jego uzgodnienia z właściwymi instytucjami i organami oraz do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Rozstrzygnięcie to zakwestionowała Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko-Własnościowa z J., powołując się w odwołaniu na argumenty mieszkańców budynku sąsiadującego z terenem planowanej inwestycji /będących członkami Spółdzielni/, twierdzących, że inwestycja spowoduje szereg uciążliwości i zagrożeń na skutek wzmożonego ruchu kołowego na drodze dojazdowej. Ponadto w odwołaniu zarzucono naruszenie art. 3 pkt 2 powołanej wcześniej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nieuwzględnienie przez organ I instancji, że budowa zespołu garaży w pobliżu budynku mieszkalnego narazi jego mieszkańców na skutki wzmożonej emisji spalin i hałasu oraz zagrozi bezpieczeństwu przebywających w pobliżu dzieci. Z tych względów zażądano w odwołaniu wykluczenia lokalizacji tej inwestycji z obszaru zabudowy mieszkaniowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. po rozpatrzeniu odwołania stwierdziło konieczność wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego, zastrzegając, że następuje to z innych względów niż przywołane w odwołaniu. Przyjmując takie stanowisko w sprawie Kolegium decyzją z dnia [...] /Nr [...]/, działając na podstawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu orzeczenia Kolegium wskazało na treść art. 3, art. 39 ust. 1 i art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a następnie odniosło się do zasady zawartej w art. 46 a ust. 1 pkt 1 tej ustawy, zgodnie z którą "Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ orzekający cytując wskazany powyżej przepis stwierdził, że podstawową okolicznością prowadzącą do rozpoznania i rozstrzygnięcia tej sprawy, która jako pierwsza wymaga ustalenia, jest zgodność zamierzonej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wyjaśnił, że powziął wątpliwość, co do prawidłowości podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. W tym kontekście organ odwoławczy podał, że obszar działek nr [...] i [...], objętych zamierzoną inwestycją, pokrywa się z terenem jednostki bilansowej [...], dla której przypisana jest funkcja: "teren zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności". Ponadto plan wprowadził dodatkowe dyspozycje dla jednostki [...] w zapisie : "Jednostka o funkcjach mieszkalnych. Przewiduje się likwidację zabudowy o charakterze wiejskim, wprowadzając w to miejsce budownictwo wielorodzinne /[...]/. Plan zakłada ponadto usytuowanie centrum handlowo-usługowego /[...]/, dworca PKS /[...]/, powiększenie parku oraz uzupełnienia wolnych działek w zabudowie jednorodzinnej." W dalszej części uzasadnienia organ orzekający uznał, że w celu prawidłowej interpretacji dyspozycji planu oraz uniknięcia rozbieżności w rozumieniu zawartych w nim ustaleń, należy dokonać niezbędnej wykładni planu, który to obowiązek ciąży na organie orzekającym w sprawie. Wyjaśnił ponadto, że w planie miejscowym przedmiotowy teren znajduje się w obszarze zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności /[...]/ i dla tego terenu za zgodną z prawem miejscowym uznać należy budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych lub o zbliżonym charakterze. Zabudowie takiej mogą wówczas towarzyszyć zarówno obiekty usługowe o charakterze podstawowym, jak i garaże, które wszakże integralnie związane z funkcją zasadniczą stanowiłyby uzupełnienie dominującej funkcji mieszkalnej i byłyby służebne wobec funkcji wiodącej. Wobec tych ustaleń Kolegium uznało, że budzi wątpliwości to, czy w istocie zamierzenie polegające na realizacji zespołu 9 obiektów garażowych, prowadzi do takiej zmiany sposobu wykorzystania terenu, które pozostaje w zgodzie z zasadniczą funkcją terenu, przypisaną ustaleniami miejscowego prawa i które nie doprowadzi do zmiany jej mieszkalnego charakteru. Kontynuując swoje wyjaśnienia Kolegium stwierdziło, że wobec ściśle określonych dyspozycji planu organ I instancji powinien wykazać, że w obrębie działek nr [...] i [...] wnioskowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego prawa, a pominięcie dokonania przez ten organ wykładni miejscowego planu upośledziło prowadzone postępowanie i w konsekwencji mogło doprowadzić do błędnego rozstrzygnięcia. Skargę na opisaną powyżej decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu złożyły A. M. i W. S. W skardze zarzuciły, że decyzja organu II instancji narusza ich interes prawny w zakresie swobody dysponowania własnym terenem. W ocenie skarżących planowane wykorzystanie terenu jest zgodne z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, a zgodność ta została potwierdzona wcześniejszymi decyzjami organu I instancji, w tym przede wszystkim decyzją z dnia [...] /obecnie wygasłą/ o warunkach zabudowy i zagospodarowania tego terenu, wydaną na potrzeby planowanego pod określone inwestycje podziału nieruchomości. Skarżące zarzuciły też, że mimo, iż plan miejscowy nie uległ zmianie, a strony dokonały wszystkich wymaganych prawem czynności dla realizacji inwestycji, ponosząc znaczne koszty, to poprzez zaskarżoną decyzję nastąpiło przedłużenie procesu jej przygotowania. W ocenie skarżących decyzja ta jest sprzeczna z kodeksem postępowania administracyjnego, oddala moment realizacji zamierzenia, naraża je na straty i narusza "ustawę o własności". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie w całości i podtrzymało swoją argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodało jednocześnie, że podejmując takie rozstrzygnięcie kierowało się zasadą ustalenia prawdy obiektywnej, a w jego ocenie bez zinterpretowania takich pojęć jak rozbudowa mieszkaniowa o niskiej i wysokiej intensywności oraz ustalenia, jaki rodzaj budownictwa towarzyszy poszczególnym rodzajom zabudowy mieszkaniowej, a tym samym, jakie obiekty stanowią zabudowę uzupełniającą i służebną w stosunku do ustalonej w planie funkcji podstawowej – nie można ocenić prawidłowości wydawanych rozstrzygnięć. Wskazało też, że wobec zarzutów okolicznych mieszkańców – właścicieli nieruchomości, sąsiadujących z inwestycją – należy w tej sprawie zachować szczególną staranność, a w zakończeniu odpowiedzi na skargę wyjaśniło, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie kończy wszczętego postępowania i nie można na jego podstawie przesądzać o rezultatach postępowania organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 127 z późn. zm./ sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisu tego wynika, że w rozpoznawanej sprawie, w której skarga wniesiona została przed wskazaną datą, zastosowanie ma powołana wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/. Ponadto w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, powołując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku prowadzonych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził konieczność zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 kpa i stanowi szczególny rodzaj wydawanej w postępowaniu odwoławczym decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Z racji obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności, której istotą jest powinność organu odwoławczego rozpoznania i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy załatwionej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, możliwość korzystania przez organ odwoławczy z kompetencji do podjęcia orzeczenia kasacyjnego z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, została przez ustawodawcę wyraźnie ograniczona poprzez wskazanie konkretnych sytuacji, uprawniających do wydania tego typu decyzji. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 kpa "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy." Wynika zatem z niego jednoznacznie, że przesłanką wydania orzeczenia w tym trybie jest określony poprzez użycie słów "w całości lub w znacznej części", zakres czynności postępowania wyjaśniającego. Pośrednio treść przepisu wskazuje jako przyczynę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, wadliwość procesową, wynikającą przede wszystkim z naruszenia zasad postępowania. Nie kwestionowany ani przez doktrynę, ani przez orzecznictwo wyjątkowy charakter orzeczenia wydawanego w warunkach art. 138 § 2 kpa, wyklucza stosowanie wobec niego wykładni rozszerzającej /np. B. Adamiak, J. Borkowski: KPA, Komentarz, Warszawa 1998; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1981r., V SA 400/81, ONSA z 1981, Nr 2, poz. 88; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 1983r., II SA 403/83; ONSA z 1983r., Nr 1, poz. 38/. Konsekwencją tak radykalnego postrzegania tej normy jest możliwość skorzystania przez organ odwoławczy z ustanowionego nią uprawnienia wyłącznie wtedy, gdy czynności procesowe, które należy podjąć w sprawie dla zadośćuczynienia wymogowi legalnego działania, należą do czynności objętych regulacją rozdziału 4 działu II /z ewentualnym zastosowaniem art. 89/ kodeksu postępowania administracyjnego. Istotna też jest wymagana – w sposób dorozumiany – przez ustawodawcę koniunkcja przesłanek prawnych, których spełnienie polega nie tylko na odpowiedniej kwalifikacji czynności, ale także na zachowaniu określonego przez art. 138 § 2 kpa ich zakresu. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy korzystając z kompetencji przyznanej mu w powołanym powyżej przepisie, uzasadnił swoją czynność orzeczniczą potrzebą dokonania wykładni przepisu zawartego w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego miasta J., zatwierdzonym uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w J. Nr XX/118/88 z dnia 30 marca 1988 r. /Dz.Urz. Woj. L. Nr 8, poz. 61/. W ocenie Sądu – zgodnej z dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego – czynność ta ze względu na swój charakter nie mieści się w katalogu czynności, podejmowanych w ramach postępowania wyjaśniającego /np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 1999r. I SA 2127/98, Lex 48721; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 1994r., IV SA 1606/96; Lex 47864/. Istotą jej nie jest bowiem umożliwienie dowodzenia okoliczności z użyciem dozwolonego przez ustawę tzn. nie sprzecznego z prawem środka prawnego, stanowiącego źródło informacji, ale wyłącznie przeprowadzenie procesu myślowego z elementami ocennymi, do podjęcia którego – z zachowaniem zasad logiki i wykorzystaniem komplementarnej wiedzy prawniczej – zobligowany jest samodzielnie każdy organ orzekający z racji posiadania takiego przywileju, jaki jest kompetencja do władczego i merytorycznego rozstrzygania spraw. Nie można też – jak sugeruje organ odwoławczy – tej czynności postrzegać w kategoriach związanych z art. 7 kpa i zawartą w nim zasadą prawdy obiektywnej. Zasada ta bowiem odnosi się wyłącznie do okoliczności faktycznych, a nie prawnych i obowiązków organu prowadzącego postępowanie w sprawie w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy. Wskazana przez organ odwoławczy potrzeba dokonania wykładni zapisów planu miejscowego stanowi – jak wynika z treści uzasadnienia – jedyną przesłankę uchylenia decyzji zaskarżonej odwołaniem i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy nie zakwestionował bowiem prawidłowości ustaleń faktycznych w sprawie ani nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, co uprawniało do wydania orzeczenia co do istoty z ewentualnym zastosowaniem instytucji reformacji. Podjęcie w takich warunkach orzeczenia na podstawie art. 138 § 2 kpa pozostaje – zdaniem Sądu – w sprzeczności z tą normą, a to obligowało Sąd do uwzględnienia skargi. Rozpoznając sprawę ponownie organ II instancji powinien również rozważyć pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiony w wyroku z dnia 8 marca 1985r. /sygn. II SA 602/84, ONSA 1985r. z. 1 poz. 13/, wydanym wprawdzie w odniesieniu do art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane /Dz.U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm./, ale zawierającym uniwersalną ocenę charakteru garaży i parkingów jako obiektów budowlanych w kontekście przeznaczenia terenu, na którym są lokalizowane, w planie zagospodarowania przestrzennego. Mając powyższe okoliczności na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przepisu art. 152 wskazanej powyższej ustawy, a orzeczenie o kosztach uzasadnia treść art. 200 tej samej regulacji.