II SA/Wr 2496/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz – spr. sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie asesor WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant referent stażysta Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi F. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie części obiektu 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...]., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz skarżącej kwotę 10 (dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uzasadnienie. Decyzją z dnia [...], nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] zezwolił Wspólnocie Mieszkaniowej złożonej z właścicieli lokali mieszkalnych w B., przy ulicy [...], na użytkowanie instalacji gazowej w budynku, przy ulicy [...] w B., z wyłączeniem lokalu mieszkalnego nr a. Inspektor powołał się na przepis art. 51 ust.ia w związku z art. 51 ust.4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz.1126 ze zm.). Przypomniał, że remont instalacji gazowej w w/w budynku został wykonany po podjęciu uchwały nr [...] Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia 17 czerwca 1998 r. W wykonaniu tej uchwały Miejski Zarząd Mienia Komunalnego w B., w imieniu Wspólnoty zawarł umowę z A, na wykonanie remontu instalacji gazowej wewnętrznej w budynku nr b, przy ulicy [...] w B. Odbioru robót budowlanych dokonano w dniu 4 września 1998 r. Decyzja o pozwoleniu na budowę, nr [...], została wydana w dniu 27 sierpnia 1998 r. Decyzja ta stała się ostateczna. Na skutek interwencji F. K. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], decyzją z dnia 27 kwietnia 2001 r., nr [...], w oparciu o art. 51 ust.1 pkt 2 w związku z art. 51 ust.4 Prawa budowlanego, nakazał Miejskiemu Zarządowi Mienia Komunalnego w B., w terminie dwóch miesięcy, wykonanie czynności celem doprowadzenia wykonanych robót związanych z wykonaniem instalacji gazowej do stanu zgodnego z prawem, poprzez opracowanie oceny stanu technicznego potwierdzającego prawidłowość wykonania instalacji i jej przydatności do użytkowania, inwentaryzacji wykonanej instalacji gazowej, opracowanie projektu budowlanego doprowadzającego instalację do stanu zgodnego z przepisami, normami i warunkami technicznymi, w przypadku gdy z oceny technicznej będzie wynikała taka konieczność oraz dokonanie niezbędnych uzgodnień wynikających z przepisów szczegółowych. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego w O. z dnia 4 lipca 2001 r., nr [...] Miejski zarząd Mienia Komunalnego w B. wykonał, zdaniem Inspektora, nakazane czynności w całości części wspólnej oraz w ośmiu z dziewięciu lokali mieszkalnych. Pismem z dnia 30 lipca 2001 r., Miejski Zarząd przedłożył wykonaną dokumentację oraz notatkę z dnia 17 lipca 2001 r., podpisaną przez projektanta L. P., pracownika MZMK R. B. i Zarządcę Nieruchomości P. U. Z notatki tej wynika, że do lokalu, będącego własnością F. K. nie zostały wpuszczone, prawdopodobnie przez zięcia właścicielki, osoby dokonujące nakazane czynności. Uniemożliwiło to sprawdzenie prawidłowości wykonania instalacji gazowej w tym lokalu i oceny jej zdatności do użytku. W takim stanie rzeczy, według Inspektora, instalacja w tym lokalu nie może być użytkowana. W odwołaniu F. K. podniosła, że wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 kwietnia 2001 r., nr [...]. Zdaniem odwołującej się, Powiatowy Inspektor nie miał prawa wydać decyzji zezwalającej na użytkowanie instalacji, do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez NSA. Zarzuciła, iż nie została powiadomiona o mających nastąpić czynnościach MZMK w B. Wyłączenie lokalu nr a jest, w ocenie odwołującej się, w tej sytuacji, zwykłą złośliwością. Decyzją z dnia [...], nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy przytoczył przepisy art. 51 ust.ia i art. 51 ust.4 Prawa budowlanego. Wskazał, iż wobec przedłożonych dokumentów oraz po zbadaniu akt, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miał obowiązek udzielenia pozwolenia na użytkowanie instalacji gazowej w budynku nr b, przy ulicy [...] w B., przy czym należało wyłączyć z użytkowania lokal nr a. Nawiązując do przepisu art. 40 ust.1 ustawy o NSA Wojewódzki Inspektor stwierdził, że wniesienie skargi do Sądu nie wstrzymuje wykonania aktu. NSA nie wydał zaś postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. Kwestie związane z powiadomieniem skarżącej, przez MZMK, o czynnościach nakazanych decyzją, nie są, zdaniem organu, normowane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Powinny one być rozwiązane np. w drodze procesu cywilnego, między skarżącą a Miejskim Zarządem Mienia Komunalnego. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego F. K. określiła wykonane roboty jako samowolę budowlaną, rażąco naruszającą przepisy prawa budowlanego, prawa administracyjnego i ustawy o własności lokali. Zarzuciła wyłudzenie od niej pieniędzy na wykonanie przyłącza gazowego, które nie zostało wykonane. Zdaniem skarżącej dokumentacja dotycząca budynku nr b została wykorzystana przy robotach w budynku nr c, przy ulicy [...] w B. Sprecyzowała, iż o próbie szczelności instalacji w jej mieszkaniu została powiadomiona, przez wywieszenie kartki na drzwiach mieszkania, w dniu 15 lipca 2001 r., a więc na dwa dni przed czynnością. Z powodu wyjazdu nie mogła, tak jak i inne osoby, uczestniczyć w próbie szczelności. Informację o powrocie skarżącej, mającym nastąpić w dniu 18 lipca 2001 r., przekazał osobom dokonującym sprawdzenia, zięć skarżącej. Podtrzymała zarzut o tym, iż niepodłączenie instalacji w jej mieszkaniu było złośliwością wobec jej osoby, za próbę dochodzenia do prawdy. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o oddalenie skargi. Powołał się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: najpierw odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Konstrukcja przepisu art. 145 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazuje na to, iż w pierwszej kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji (i postępowania, które ją poprzedziło) z punktu widzenia ewentualnych wad powodujących nieważność decyzji. Ustalenie bowiem którejkolwiek z wad decyzji powodujących stwierdzenie jej nieważności czyni dalszą kontrolę nie tylko zbędną, ale i niedopuszczalną. Pogląd ten był niekwestionowany pod rządami ustawy o NSA (por. Tadeusz Woś, "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1996 r, str.235) i zachował aktualność po wejściu w życie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Kontrola zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji wykazała, że obarczone są one uchybieniami powodującymi nieważność. Materialnoprawna podstawa rozstrzygania zawarta była w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz.1126 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w czasie orzekania przez organy administracyjne. W niniejszej sprawie zbadać należało ten etap procedury legalizacyjnej, który powinien nastąpić po decyzji opartej o art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego. W obrocie prawnym funkcjonowała bowiem ostateczna decyzja nakładająca na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Trzeba jeszcze zaakcentować, iż decyzja ta wydana została wydana, wobec wykonania spornych robót, w oparciu o odpowiednio zastosowany art. 51 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego, a to odpowiednie zastosowanie nakazywał przepis art. 51 ust.4 omawianej ustawy. Użycie w dyspozycji art. 51 ust.4 określenia "odpowiednio" pociąga za sobą konieczność rozważenia, czy i które z przewidzianych w przepisach art. 51 ust.1 a oraz art. 51 ust.2 decyzji, mogą być wydane, po sprawdzeniu wywiązania się przez inwestora z nałożonego obowiązku. Z pewnością nie wchodzi w grę pozwolenie na wznowienie robót budowlanych (art. 51 ust.1 a). Takie pozwolenie byłoby, w sytuacji gdy roboty zostały wykonane, zbędne. Podobnie niecelowe byłoby nakazanie zaniechania dalszych robót (art. 51 ust.2). W konsekwencji odpowiednio dałoby się zastosować przepis art. 51 ust.2, w części przewidującej nakazanie rozbiórki obiektu lub jego części, w razie niewykonania obowiązków, o których mowa w art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego. Przepisy art. 51 ust.ia oraz art. 51 ust.2 Prawa budowlanego nie przewidywały zaś innych decyzji, niż pozwolenie na wznowienie robót, nakaz zaniechania dalszych robót i nakaz rozbiórki obiektu lub jego części. W szczególności przepis art. 51 ust.1 a, wskazany przez organ I instancji (co zostało zaakceptowane w zaskarżonej decyzji), nie zawierał dyspozycji w postaci "zezwolenia na użytkowanie". Tak istotna rozbieżność między podstawą prawną decyzji, a treścią rozstrzygnięcia, stanowiła rażące naruszenie prawa, w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa. Nie oznacza to, iż inwestor był zwolniony od uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Wprost przeciwnie - przepis art. 55 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego stanowił, że uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest wymagane, jeżeli właściwy organ wydał, na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2, decyzję nakazującą dokonanie określonych czynności. Po wykonaniu nakazanych decyzją czynności doprowadzających obiekt do stanu zgodnego z prawem i spełnieniu wymogów zawartych w art. 57 ust.1, 3 i 4 oraz w art. 59 ust.1 Prawa budowlanego, właściwy organ administracji architektoniczno - budowlanej wydawał pozwolenie na użytkowanie (por. Jerzy Siegień "Prawo budowlane. Komentarz", C. H. Beck, Warszawa 2002 r., str. 266). W rozpatrywanym przypadku pozwolenie na użytkowanie instalacji wydał nie organ administracji architektoniczno -budowlanej, ale organ nadzoru budowlanego. Decyzja I instancji i zaskarżona decyzja zostały zatem wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, co jest uchybieniem opisanym w art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Wobec powyższego należało, na mocy art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji I instancji. Orzeczenie w przedmiocie niewykonywania zaskarżonej decyzji oparto o art. 152 tej ustawy, a koszty postępowania zasądzono na podstawie art. 55 ust.1 ustawy o NSA w związku z art. 97 § 2 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazania do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań. O ile organ ponownie oceni, iż nie ma podstaw do nakazania rozbiórki instalacji powinna być uruchomiona procedura uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie obiektu. Wskazanie to pozostaje aktualne mimo wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz.718). Zgodnie bowiem z przepisem art. 7 ust.1 tej ustawy, do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust.2. Konieczne jest jednak wskazanie na przepis art. 7 ust.4 omawianej noweli, według którego właściwość organów w zakresie dotyczącym załatwiania spraw, o których mowa w ust.1 i 2, określa się na podstawie przepisów ustawy (a więc noweli z dnia 27 marca 2003 r). Właściwość organów do wydawania decyzji opartych o art. 59 Prawa budowlanego została zaś odmiennie, niż dotychczas, określona w art. 1 pkt 62 noweli. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 83 ust.1 Prawa budowlanego, zadania i kompetencje, o których mowa w art. 59, należą do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, jako organu I instancji. Warto jednak zaakcentować, iż nabycie kompetencji do rozstrzygania, w spornym zakresie zezwolenia na użytkowanie, przez organ uprzednio niewłaściwy, nie sprowadzi dalszego postępowania do prostego powtórzenia czynności dokonanych w poprzednim postępowaniu, weryfikowanym niniejszym postępowaniem sądowym. Jak już bowiem powyżej wskazano, konieczne będzie przeprowadzenie procedury przewidzianej przepisami art. 55, art. 57 i art. 59 Prawa budowlanego (w brzmieniu dotychczasowym). Procedury tej nie zastępują zaś czynności przewidziane przepisami art. 51 Prawa budowlanego. Z punktu widzenia interesów skarżącej szczególnie istotny jest wymóg przepisu art. 59 ust.1, polegający na wydaniu pozwolenia na użytkowanie, po sprawdzeniu przez organ na miejscu robót, m.in. zgodności wykonania instalacji z warunkami pozwolenia na budowę. Obowiązkiem organu będzie zatem umożliwienie skarżącej udziału w tym protokolarnym sprawdzeniu i ewentualne objęcie pozwoleniem na użytkowanie także części instalacji znajdującej się w lokalu nr a. W związku z zarzutami skarżącej przyjdzie jeszcze stwierdzić, że roszczenia cywilnoprawne skarżącej nie mogą stanowić podstawy uniemożliwiania przezeń czynności administracyjnych wynikających z procedury uregulowanej przepisami art. 55, art. 57 i art. 59 Prawa budowlanego.