II SA/Wr 25/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Dominik Dymitruk Sędzia WSA Adam Habuda Protokolant: Referent stażysta Małgorzata Balowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 maja 2025 r. sprawy ze skargi E. Z. i R. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 19 listopada 2024 r. nr SKO 4111/119/2024 przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 30 września 2024 r. nr SKO 4111/96/2024; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu na rzecz skarżących kwotę 680 (słownie: sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Ostateczną decyzją z 29.12.2021 r. (nr 370/2021), Burmistrz Bystrzycy Kłodzkiej (dalej: "Burmistrz"), po rozpatrzeniu wniosku R. Z., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków rekreacji indywidulanej wraz z infrastrukturą techniczną w L. na działce nr [...]. Dnia 09.08.2024 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu wpłynął wniosek Burmistrza Bystrzycy z 02.08.2024 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z 29.12.2021 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na brak uwzględnienia wymogów lokalizacji inwestycji wynikających z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25.08.1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. z 1959 r., Nr 52, poz. 315) dalej: rozporządzenie z 1959 r. W toku wszczętego w ten sposób z urzędu postępowania nadzwyczajnego, pismem z 10.09.2024 r. stanowisko w sprawie przedstawił adw. S. P. Wskazując, że działa w imieniu E. Z. i R. Z., autor pisma przedstawił argumentację mającą wykazać na brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z 29.12.2021 r. Wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy przewiduje dostawę wody do planowanych budynków rekreacyjnych w sposób najbardziej bezpieczny i spełniający cele sanitarne wynikające z rozporządzenia z 1959 r., tj. poprzez dostawy wody beczkowozem. Ponadto wskazano, że zgodnie z § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. z poz. ) – dalej: rozporządzenie z 2002 r., nie można stosować obostrzeń dotyczących wody dla typowych budynków mieszkalnych położonych w strefie ochronnej z zasadami dostawy wody dla budynków rekreacji indywidualnej. Zauważono, że rozporządzenie z 2002 r. w sposób jasny i niebudzący wątpliwości określa jakie budynki są budynkami mieszkalnymi oraz definiuje czym są budynki rekreacji indywidualnej. Ponadto zgodnie z § 27 rozporządzenia z 2002 r. dopuszcza się wykorzystanie pod zabudowę zagrodową lub rekreacji indywidulanej działkę budowlaną, która nie może być zaopatrzona w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi z sieci lub własnego ujęcia, pod warunkiem zapewnienia możliwości czerpania lub dostawy wody z ujęć położonych poza granicami działki. Do pisma dołączono zapewnienie M. sp. z o.o. w W. z 10.05.2024 r. w sprawie dowozu cysterną wody pitnej do działki nr [...] oraz opinię rzeczoznawcy ds. sanitarnohigienicznych z 08.05.2024 r. Decyzją z 30.09.2024 r. (nr SKO 4111/96/2024), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu (dalej: "SKO"), powołując w podstawie prawnej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 797) – dalej: u.p.z.p. i § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r., stwierdził nieważność decyzji o warunkach zabudowy z 29.12.2021 r. Przedstawiając powody uznania decyzji o warunkach zabudowy za wydaną z rażącym naruszeniem § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r., Kolegium wskazało, że przepisy tego rozporządzenia stanowią przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Powinny one zatem być uwzględniane w sprawie warunków zabudowy i mogą także stanowić podstawę do omowy ustalenia warunków zabudowy. Wobec powyższego SKO wskazało, że z pisma Parafii [...] w D. z 21.04.2024 r. wynika, że przykościelny cmentarz znajdujący się na działce nr [...] w L. jest czynny. Dalej zauważyło, że w decyzji z 28.12.2021 r. organ I instancji, określając warunki zabudowy, nie ustalił odległości cmentarza do zabudowań budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastruktura na działce sąsiedniej nr [...] (prawidłowo chodzi o inwestycję polegającą na budowie sześciu budynków rekreacji indywidualnych wraz z infrastrukturą techniczna – uw. Sądu). Podano w tej decyzji, że zaopatrzenie w wodę ma się odbywać ze studni własnej. W tak ustalonych okolicznościach sprawy Kolegium uznało, że na działce nr [...] nie ma sieci wodociągowej i wszystkie budynki korzystające z wody nie są do tej sieci podłączone. W konkluzji SKO stwierdziło, że organ I instancji w decyzji z 29.12.2021 r. nie uwzględnił jako przepisu odrębnego § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r. i nie ustalił nieprzekraczalnych linii zabudowy od cmentarza zlokalizowanego na działce nr [...], co skutkuje uznaniem, że w sposób rażący naruszono przepisy prawa. Odnosząc się do zagadnień techniczno-budowlanych zawartych w § 3 rozporządzenia z 2002 r., Kolegium wskazało, że są one rozstrzygane w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego w imieniu E. Z. i R. Z. przez pełnomocnika w osobie adw. S. P., zarzucono Kolegium naruszenie: 1). art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 1 ust. 1 i § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r., polegające na przyjęciu, że umieszczenie w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...] położonej w L. (załącznik nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy) zapisu, iż zaopatrzenie w wodę przewidziane jest ze studni własnej, jest rażącym naruszeniem prawa, uzasadniającym uchylenie decyzji o warunkach zabudowy, gdy w rzeczywistości zapis ten pozostaje bez związku z treścią decyzji o warunkach zabudowy, która nie narusza prawa w sposób rażący, gdyż przewiduje dostawę wody w sposób powszechnie przyjęty i znany, tj. dla celów bytowych dostawa wody ma się odbywać beczkowozem, nie zaś ze studni własnej; 1) § 3, § 26 i § 27 rozporządzenia 2002 r., poprzez jego niezastosowanie, polegające na przyjęciu, że planowana inwestycja polegająca na budowie domków rekreacyjnych jest inwestycją tożsamą z budową budynków mieszkalnych. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z 29.12.2021 r. Ponadto strony wniosły o dopuszczenie dowodu w postaci zapewnienia dostawy wody beczkowozem przez właściwe przedsiębiorstwo wodociągowe. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z 19.11.2024 r. (nr SKO 41111/119/2024), SKO w Wałbrzychu utrzymało w mocy decyzję tego organu z 30.09.2024r. Uzasadniając wydaną decyzję, Kolegium wskazało, że przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji z 29.12.2021 r. było uznanie, iż nie spełnia ona przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., tj. zgodności planowanej inwestycji z przepisem odrębnym, którym jest przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r. Kolegium podzieliło również pogląd, że o niezgodności zaskarżonej decyzji z § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r. świadczy treść załącznika graficznego nr 1 do decyzji z 29.12.2021 r. Uwzględniając skalę załącznika graficznego, działka nr [...], pełnym obrysem położona jest w strefie sanitarnej cmentarza - w tzw. strefie zmniejszonej, wynoszącej od 50 do 150 m odległości od cmentarza. W tych granicach możliwe jest lokowanie zabudowań mieszkaniowych pod warunkiem, że teren posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Za okoliczność bezsporną SKO uznało brak posiadania sieci wodociągowej na terenie działki nr [...]. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Skład orzekający Kolegium wskazał, że § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r. ma wyeliminować szkodliwe pod względem sanitarnym oddziaływanie na otoczenie, o czym mowa w § 1 ust. 1 tego aktu stanowiącym, że teren na cmentarz powinien być lokalizowany w sposób wykluczający możliwość wywierania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie. Szkodliwe oddziaływanie działa w dwóch kierunkach - zarówno w sytuacji sytuowania nowego cmentarza - na zabudowę mieszkaniową zastaną, jak i lokalizacji nowej zabudowy - w sąsiedztwie istniejącego cmentarza. Powyższe oznacza, że wskazane rozporządzenie obciąża organy administracji publicznej obowiązkiem przestrzegania odpowiednich odległości cmentarza od zabudowy, jak i do uwzględniania odległości projektowanej inwestycji od granic cmentarza. Mając powyższe na uwadze Kolegium uznało, że decyzja z 29.12.2021 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r., co zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skutkuje stwierdzeniem jej nieważności. Odnosząc się do zarzutów postawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wskazał, że określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki, lecz przepisów, przez pryzmat których jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, a to zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Do takich przepisów zalicza się regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, zabytków, uzdrowisk, granic, obszarów morskich, przepisy sanitarne, itp. Mając zatem na uwadze charakter zaskarżonej decyzji Kolegium stwierdziło, że zbadanie warunków dostawy wody oraz tego czy w związku z tym spełnione będą warunki techniczne określone w § 26 i § 27 rozporządzenia z 2002 r., możliwe jest dopiero na etapie oceny konkretnego projektu budowlanego. Taka ocena ma miejsce przy zatwierdzeniu projektu i wydaniu pozwolenia na budowę. Na tym dopiero etapie ocenia się zgodność przedstawionego projektu z wymaganiami technicznymi, a zatem z postanowieniami rozporządzenia z 2002 r. Kolegium nie podzieliło również zarzutu dotyczącego błędnego przyjęcia, że planowana budowa domków rekreacyjnych jest inwestycją tożsamą z budową budynków mieszkalnych. Powołując się na wyrok NSA z 11.09.2014 r., sygn. akt II OSK 569/13, Kolegium wskazało, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że nie ma kolizji pomiędzy zabudową realizującą funkcje mieszkaniowe i zabudową określaną mianem letniskowe. Obie funkcje polegają na zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, tyle tylko, że w odniesieniu do funkcji mieszkaniowej realizuje się ją w wymiarze podstawowym przez cały rok, a w przypadku funkcji letniskowej służy do celów związanych z wypoczynkiem, w określonych okresach roku. W postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie znajduje zastosowania § 3 rozporządzenia z 2002 r. Zastosowanie znajduje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1589) – dalej: rozporządzenie z 2003 r. W § 2 tego rozporządzenia ustalono sposób zapisywania ustaleń w decyzji o warunkach zabudowy. W pkt 1 lit. "a" tego przepisu przewidziano nazewnictwo dla zabudowy mieszkaniowej w tym zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Dla zabudowy letniskowej nie przewidziano odrębnego nazewnictwa, gdyż nie jest to inny rodzaj zabudowy, która mieści się w szeroko rozumianym pojęciu zabudowy mieszkaniowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na opisaną decyzję SKO z 19.11.2024 r., E. Z. i R. Z. – zastępowani przez pełnomocnika, adwokata S. P., wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z 30.09.2024 r. Ponadto wnieśli o dopuszczenie dowodu z wydruku z geoportalu na okoliczność położenia i stanu cmentarza na działce nr [...] w L. Autor skargi zarzucił Kolegium naruszenie: 1). art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 1 ust. 1 i § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z 1959 r. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wskazane w decyzji o warunkach zabudowy zapewnienie dostawy wody z sieci wodociągowej za pomocą beczkowozu do wewnętrznej sieci wodociągowej budynków jest rażącym naruszeniem prawa, uzasadniającym unieważnienie decyzji o warunkach zabudowy, gdy w rzeczywistości zapis ten i tym samym decyzja nie narusza prawa w sposób rażący, gdyż przewiduje dostawę wody w sposób tożsamy jak sieć wodociągowa, tj. dla celów bytowych dostawa wody ma się odbywać z sieci wodociągowej za pomocą beczkowozu właściwego przedsiębiorstwa wodociągowego; 2). art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na pominięciu faktu, że w pobliżu cmentarza w bezpośrednim jego sąsiedztwie znajduje się od lat wiele domów, które zaopatrywane są w wodę ze studni własnych i nie prowadzi to żadnych zagrożeń dla ludzi korzystających z tej wody a pochówki na cmentarzu ustały praktycznie wiele lat temu i obecnie prowadzone są w sposób incydentalny (kilka grobów) i w dużej odległości od nieruchomości skarżących; 3). § 3, § 26 i § 27 rozporządzenia z 2002 r., poprzez jego niezastosowanie polegające na przyjęciu, że planowana inwestycja polegająca na budowie domków rekreacyjnych jest inwestycją tożsamą z budową budynków mieszkalnych. Uzasadniając skargę pełnomocnik powtórzył argumenty podniesione przez skarżących w toku postępowania administracyjnego. Przede wszystkim podkreślił, że wydanie decyzji z 29.12.2021 r. w żaden sposób nie narusza prawa a tym bardziej nie narusza prawa w sposób rażący. Powołując się na powołane w zaskarżonej decyzji ratio legis § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r., którym jest "zapewnienie bezpieczeństwa sanitarnego osób mieszkających w pobliżu cmentarzy" a przepis ten ma "wyeliminować szkodliwe pod względem sanitarnym oddziaływanie na otoczenie", skarżący przyznali, że faktycznie zgodnie z przepisami powołanego rozporządzenia, budynki projektowane na działce nr [...], z uwagi na odległość od cmentarza, winny posiadać sieć wodociągową w celu bezpiecznego zaopatrzenia w wodę dla celów bytowych. Skarżący podnieśli wobec tego, że projektowane budynki posiadają swoją wewnętrzną sieć wodociągową w postaci zbiornika na dostarczaną beczkowozem wodę oraz instalację wodociągową wewnętrzną oraz zewnętrzną, łączącą budynki ze zbiornikiem na dostarczaną wodę. Nadto wskazali, że rozporządzenie z 1959 r. nie odnosi się wprost do sytuacji objętej unieważnioną decyzją a mianowicie w żaden sposób nie precyzuje czy wewnętrzna sieć wodociągowa w/w budynków jest wystarczająca i może być zaopatrywana w wodę w sposób jeszcze bardziej bezpieczny a mianowicie przez przedsiębiorstwo wodociągowe beczkowozem z bezpiecznej sieci wodociągowej czerpiącej wodę ze źródła położonego z całą pewnością w odpowiedniej i bezpiecznej odległości od cmentarza. Dalej wywodzili, że skoro rozporządzenie z 1959 r. milczy w tym zakresie, wobec tego należy zastosować zasady wykładni celowościowej i logicznej. Zatem jeżeli dozwolone jest zaopatrzenie budynków w wodę z sieci wodociągowej to nic nie stoi na przeszkodzie aby przyjąć, że budynki posiadają swoją wewnętrzną i zewnętrzną sieć wodociągową i można dowozić wodę również beczkowozem, poprzez powszechnie dostępną usługę świadczoną przez właściwe przedsiębiorstwo wodociągowe. Dowożona w ten sposób woda pochodzi z takiej samej sieci wodociągowej i nadaje się do celów bytowych. Zatem skoro celem przepisu jest zapewnienie bezpieczeństwa osób zamieszkujących dany obiekt, poprzez ochronę ich zdrowia i życia, polegające na obowiązku używania wody bezpiecznej, spoza strefy ochronnej cmentarza, to tym bardziej winno być dozwolone korzystanie z wody dowożonej beczkowozem przez przedsiębiorstwo wodociągowe, pochodzącej w sposób oczywisty z bezpiecznego ujęcia, spoza strefy ochronnej cmentarza. Powołując się na przedstawiony wywód, zdaniem skarżących, unieważniona decyzja nie narusza prawa a tym bardziej nie narusza prawa w sposób oczywisty, rażący i nie wywołuje skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności lub skutków niemożliwych do zaakceptowania. Wskazany w decyzji sposób dostawy wody jest raczej wynikiem wykładni rozszerzającej § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z 1959 r., nie zaś rażącym naruszeniem prawa, uzasadniającym unieważnienie decyzji. Za istotą okoliczność skarżący uznali fakt, że w pobliżu cmentarza, w bezpośrednim jego sąsiedztwie (około 50-140 m), znajduje się wiele domów, które zaopatrywane są w wodę ze studni własnych i nie prowadzi to do żadnych zagrożeń dla ludzi korzystających z tej wody. Nadto w strefie ochronnej cmentarza przepływa rzeka, która również nie wykazuje od dziesiątków lat żadnego zanieczyszczenia, spowodowanego bliskością cmentarza. Wskazali, że stałe pochówki na cmentarzu ustały praktycznie wiele lat temu. Obecnie prowadzone są pochówki w sposób incydentalny i w dużej odległości od nieruchomości skarżących. W ocenie skarżących kilka pochówków, które miały miejsce w ostatnich latach, nastąpiło w odległości ponad 150 metrów od działki skarżących i planowanej inwestycji. Powyższa okoliczność została zupełnie pominięta przez organy postępowania administracyjnego wbrew obowiązkowi z art. 77 § 1 k.p.a. Ponadto w ocenie skarżących, wątpliwym jest czy dla budynków rekreacji indywidualnej należy stosować wprost przepisy rozporządzenia z 1959 r. Nadto organ naruszył treść § 3 pkt 1 rozporządzenia z 2002 r., zrównując w sposób nieuzasadniony obostrzenia dotyczące dostawy wody dla typowych budynków mieszkalnych, położonych w okolicy ochronnej cmentarza z zasadami dostawy wody dla budynków rekreacji indywidualnej. Przytoczone rozporządzenie w sposób jasny i nie budzący żadnych wątpliwości określa jakie budynki są budynkami mieszkalnymi oraz definiuje czym są budynki rekreacji indywidualnej. W przepisie § 27 wprost wskazuje, że dopuszcza się wykorzystanie pod zabudowę zagrodową lub rekreacji indywidualnej działki budowlanej, która nie może być zaopatrzona w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi z sieci lub własnego ujęcia, pod warunkiem zapewnienia możliwości czerpania lub dostawy wody z ujęć położonych poza granicami działki. Zdaniem skarżących, powołany przepis wskazuje na słuszność ich wnioskowania, że skoro nie jest możliwym zaopatrzenie działki w wodę z sieci lub z własnego ujęcie, to jak najbardziej jest możliwa dostawa wody z bezpiecznych ujęć poza granicami działki - dowóz wody pitnej i do celów bytowych beczkowozem przez przedsiębiorstwo wodociągowe. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Przy piśmie procesowym z 20.05.2025 r. pełnomocnik skarżących wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z mapy sytuacyjnej z geoportalu – stan na 19.05.2025 r. na okoliczność wskazania obszaru chronionego od cmentarza oraz realizowanych w jego pobliżu inwestycji oraz wydruków z rejestru prowadzonego przez Starostwo Powiatu Kłodzkiego na okoliczność wydania w obrębie cmentarza w L. innych pozwoleń na budowę. Na rozprawie w dniu 27.05.2025. r. pełnomocnik skarżących podtrzymał wnioski i zarzuty zawarte w skarze oraz wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się uzasadnione. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co wynika z art. 134 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024r., poz. 935) - dalej jako: "p.p.s.a.". Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Co więcej, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji SKO w Wałbrzychu z 19.11.2024 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z 30.09.2024 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Bystrzycy Kłodzkiej o warunkach zabudowy z 29.12.2021 r., Sąd doszedł do przekonania, że co najmniej przedwczesnym jest stwierdzenie przez Kolegium, że decyzja o warunkach zabudowy obarczona jest wadą, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Przede wszystkim należy podkreślić, że przez rażące naruszenie prawa należy rozumieć wadliwości aktu administracyjnego (decyzji) wydanego na skutek naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o znacznym ciężarze gatunkowym. Zachodzi to w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że dochodzi do niego, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest w oczywisty sposób sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 21.04.2008 r., I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008, nr 5, poz. 76, a także wyroki NSA z: 11.08.2000 r., sygn. akt III SA 1935/99; 27.10.1998 r., sygn. akt II SA 1202/98; 12.12.1988 r., sygn. akt III SA 481/88). Rażące naruszenie prawa musi przy tym tkwić w samym akcie od chwili jego wydania, a więc treść decyzji musi pozostawać w oczywistej sprzeczności ze stanem prawnym istniejącym w dniu jej wydania. Tak więc nie każde, nawet oczywiste naruszenie prawa, może być uznane za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 11.04.2019 r. sygn. akt II OSK 1334/17). Wadliwość decyzji, uzasadniająca jej uchylenie w zwykłym trybie odwoławczym, polegająca na błędnej interpretacji prawa lub jego stosowaniu, czy też braków w ustaleniach stanu faktycznego lub błędów w tych ustaleniach, nie uzasadniają stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Gdy zaś chodzi o charakter normy, która została naruszona rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, konieczne jest dokonanie oceny w konkretnej sprawie funkcji, jaką norma ta pełni w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy i ustalenie czy naruszenie tej normy miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 20.11.2009 r. sygn. akt I OSK 195/09). Przytoczyć na koniec można wyrok NSA z 15.07.2021 r., sygn. akt III OSK 1310/21 w którym orzeczono, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W świetle przytoczonego stanowiska, okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków rekreacji indywidualnej wraz z infrastrukturą techniczną w L. na działce nr [...], w ocenie Sądu, nie zostały w sposób wystarczający stwierdzone. Kolegium bowiem nie wykazało aby naruszenie § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r. było naruszeniem jednoznacznym przepisu prawa (nie podlegającym wykładni), w wyniku którego to naruszenia powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Przeciwnie, w ocenie Składu sądu, analiza treść przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r. daje niejednoznaczne wyniki. Co więcej, można racjonalnie i prawidłowymi metodami wykładni, pominiętymi przez Kolegium, a które zostaną przedstawione poniżej, wykazać przeciwstawne stanowisko. Wobec tego należy uznać, że decyzja Kolegium w tym zakresie nie zawiera właściwego uzasadnienia, a zatem również narusza art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W opinii Sądu, zgodzić się należało przede wszystkim z autorem skargi, że przedstawiona w zaskarżonej decyzji argumentacja wskazująca, że w przypadku spornych budynków rekreacji indywidulanej chodzi o zabudowania mieszkalne w rozumieniu § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r., okazała się dalece niewystarczająca. Stosownie do treści tego przepisu, wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w przepisie art. 5 ust. 3 ustawy z 31.01.1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. nr 11, poz. 62), odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z tej wody są do tej sieci podłączone. Przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r. dopuszcza zatem lokalizację zabudowań mieszkalnych w pasie pomiędzy 50 a 150 m od granicy cmentarza, pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z tej wody są do tej sieci podłączone. Stawiając taki warunek przepis ten nie określa jednak co należy rozumieć przez pojęcie "zabudowań mieszkalnych". Kolegium w tym zakresie nie dokonało właściwie jakichkolwiek ustaleń. Uznało jedynie za błędny pogląd skarżących, którzy próbowali wykazać brak podstaw prawnych do utożsamiania planowanej budowy domków rekreacyjnych z budową budynków mieszkalnych. Posłużenie się przez Kolegium, w polemice ze skarżącymi w tym zakresie, przykładem z rozporządzenia z 2003 r. aby wykazać, że zabudowa letniskowa nie jest innym rodzajem zabudowy lecz mieści się w szeroko rozumianym pojęciu zabudowy mieszkaniowej, w ocenie Sądu, jest dalece niewystarczającym zabiegiem interpretacyjnym. Po pierwsze dlatego, że § 2 pkt 1 tego aktu, przy wyliczeniu nazewnictwa dotyczącego rodzajów zabudowy, posłużono się sformułowaniem "w szczególności". Użycie takiego sformułowania oznacza, że lista takich nazw nie jest wyczerpująca, zatem nie wykluczone jest użycie nazwy "zabudowa rekreacji indywidualnej" w decyzji o warunkach zabudowy. Dalej przyjdzie wskazać, że w rozporządzeniu z 2003 r. dokonano rozróżnienia zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, co niewątpliwie było wynikiem wymogów techniczno-budowlanych, stawianych obu kategoriom budynków na gruncie prawa budowlanego, stawiających wyższe wymagania dotyczące mieszkań w budynkach wielorodzinnych. Podany przypadek doskonale dowodzi tego, że przy interpretacji nazewnictwa stosowanego w decyzji o warunkach zabudowy nie można abstrahować od definicji legalnych stosowanych w prawie budowlanym. Decyzja o warunkach zabudowy jest instytucją prawną stanowiącą istotny, aczkolwiek alternatywny element procesu inwestycyjnego, którego wynikiem jest wybudowanie budynków, w tym przypadku rekreacji indywidulanej. Rolą Kolegium było zatem zinterpretować użyte w § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r. pojęcie "zabudowań mieszkalnych", uwzględniając przy tym cel tego przepisu, którym jest zapewnienie bezpieczeństwa sanitarnego osób mieszkających w pobliżu cmentarzy (tak NSA w wyroku z 14.04.2015 r. sygn. akt II OSK 2138/13). Tak zdefiniowany cel niewątpliwe precyzuje sposób w jaki należy rozumieć użyte w treści § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r. pojęcie zabudowań mieszkalnych. Co jednak istotne dla rozstrzyganej sprawy, dowodzi jednego, a mianowicie oddala organ administracyjny od możliwości wykazania aby naruszenie § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r. było naruszeniem jednoznacznym przepisu prawa, które należy zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa w rozmienieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto, w ocenie Sądu, zupełnie nietrafiony okazał się argument oparty na wyroku NSA z 11.09.2014 r., sygn. akt II OSK 569/13. Rozstrzygane w tym orzeczeniu zagadnienie prawne dotyczyło bowiem kwestii oceny sprzeczności zabudowy letniskowej z zabudową mieszkaniową jako funkcją terenu. W art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustawodawca posługuje się pojęciem funkcji zabudowy, której kontynuacja jest jednym z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy. NSA w powołanym wyroku wskazał, że kontynuacją funkcji, w rozumieniu tego przepisu, nie musi być tylko powielanie prawa do zabudowy tożsamej z już istniejącą. Jest nią także realizacja obiektów o innym przeznaczeniu, które nie kolidują z funkcją istniejącą na danym terenie. Stwierdzenie zatem przez NSA, że nie ma kolizji funkcji pomiędzy zabudową mieszkaniową a zabudową określaną jako letniskowa, nie oznacza jeszcze tego, że wymienione rodzaje zabudowy są tożsame. Wręcz przeciwnie, stanowią one całkowicie odrębne rodzaje zabudowy (są realizacją obiektów o innym przeznaczeniu), które co do zasady nie kolidują ze sobą, dlatego możliwe jest w ich przypadku stwierdzenie, że zabudowa letniskowa stanowi kontynuację funkcji zabudowy mieszkaniowej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 10.08.2022 r., sygn. akt II OSK 2601/19). Niewątpliwie jednak budynek rekreacji indywidualnej nie jest tożsamy z budynkiem jednorodzinnym. Funkcja, a przede wszystkim przeznaczenie takich obiektów, nie jest identyczne. W przypadku zabudowy mieszkaniowej (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna) sposób użytkowania obiektów budowlanych i sposób zagospodarowania służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. W przypadku zabudowy letniskowej należy mówić o przeznaczeniu tylko do wypoczynku, rekreacji, spędzania urlopów. Jak przy tym podnosi się w judykaturze, budynek rekreacyjny może służyć do wypoczynku także w ciągu całego roku – tzn. może być budynkiem zarówno sezonowym jak i całorocznym, w zależności od jego konstrukcji i wyposażenia w infrastrukturę. Jedyną cechą różniącą go od budynku mieszkalnego jednorodzinnego w przypadku, gdy dostosowany jest do korzystania w ciągu całego roku, jest jego funkcja. Co więcej, nawet określenie budynku rekreacyjnego (letniskowego) jako całorocznego nie czyni go domem mieszkalnym jednorodzinnym, o którym mowa w art. 3 pkt 2a u.p.b. i nie pozbawia go charakteru letniskowego (zob. wyroki WSA w Bydgoszczy z 03.12.2009 r., sygn. akt II SA/Bd 785/09, z 25.06.2024r., sygn. akt II SA/Bd 1435/23, a także wyrok WSA we Wrocławiu z 12.09.2024 r., sygn. akt II SA/Wr 156/24). W przywołanych orzeczeniach zauważa się także, że zawarte w definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego sformułowanie, "służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych" trzeba rozumieć jako służący zaspokojeniu podstawowych potrzeb mieszkaniowych właściciela i jego bliskich w sensie skupiania się tamże ich centrum życiowego, w którym przebywają stale lub czasowo (zamieszkują). Miejsce centrum życiowego, to takie miejsce, gdzie realizowane są podstawowe funkcje życiowe, miejsce w którym osoba lub rodzina koncentruje swoje życiowe interesy. W przeciwieństwie do powyższego, budynek rekreacyjny (letniskowy), co do zasady nie jest miejscem, gdzie koncentruje się centrum życiowe, w którym przebywa się na stałe lub czasowo (zamieszkuje). W związku z tym, zgadzając się co do zasady z Kolegium, że definicje zawarte w rozporządzeniu z 2002 r. mają zastosowanie wyłącznie w postępowaniu prowadzonym na podstawie prawa budowlanego, to jednak biorąc pod uwagę znaczenie pojęcia "zabudowa letniskowa", jakie wynika z języka powszechnego, nie ulega wątpliwości, że w tym przypadku zabudowa letniskowa będzie rozumiana podobnie jak zabudowa przeznaczona do rekreacji indywidulanej, czyli jako zabudowa przeznaczona do okresowego wypoczynku, tak jak definiuje to art. 29 ust. 1 pkt 2a u.p.b., w którym mowa jest o parterowych budynkach rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku lub § 3 pkt 7 rozporządzenia z 2002 r., gdzie budynek rekreacji indywidualnej też rozumie się jako budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku, nie zaś do realizacji potrzeb mieszkaniowych, z którymi związana jest konieczność spełnienia wyższych wymogów techniczno-użytkowych wynikających z przepisów prawa, co potwierdza powoływana przez skarżących treść § 27 rozporządzenia z 2002 r. W przedstawionych okolicznościach Kolegium nie wykazało w sposób wymagany dla potrzeb stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., aby przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy z 29.12.2021 r. doszło do naruszenia przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r., który w swojej treści, poprzez użycie pojęcia "zabudowań mieszkalnych" w sposób jednoznaczny obejmowałby również zabudowę związaną z realizacją rekreacji indywidulanej, a tym samym aby w przypadku takiej zabudowy obowiązywał wymóg posiadania i podłączenia do sieci wodociągowej, jako warunku dopuszczenia lokalizacji tego rodzaju zabudowy w pasie między 50 a 150 m od granicy z cmentarzem. Odnosząc się do pozostałych twierdzeń zawartych w skardze, to w ocenie Sądu, użyte w treści § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r. pojęcie "sieć wodociągowa" należy rozumieć zgodnie z definicją zawartą w art. 2 ust. 7 ustawy z 07.06.2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tak też WSA w Poznaniu w wyroku z 21.02.2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1108/17). Zgodnie z brzmieniem tego przepisu sieć wodociągowa to przewody wodociągowe wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi dostarczana jest woda będące w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Uwzględnienie tak rozumianego pojęcia "sieci wodociągowej" oznacza, że za posiadanie sieci wodociągowej jako warunku dopuszczenia lokalizacji budynku mieszkalnego w pasie między 50 a 150m od granicy z cmentarzem, nie powinno być uznane dowożenie wody beczkowozem, nawet jeżeli taką usługę realizuje przedsiębiorstwo wodociągowe. Jako oczywiście bezzasadny należało również ocenić zarzut podniesiony przez pełnomocnika skarżących, że dla terenu strefy sanitarnej w pasie pomiędzy 50 a 150 m od granicy cmentarza, w niezmienionym stanie faktycznym dla innych działek budowlanych, zostały wydane inne decyzje, w tym decyzje o pozwoleniu na budowę budynków mieszkalnych. Ocena legalności tych decyzji - w świetle regulacji wynikającej z § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r., powinna się odbyć w odrębnym postępowaniu, zaś rolą Kolegium oraz Burmistrza jest w tym zakresie poinformować właściwy organ administracyjny. Na koniec należy wskazać, że nie jest rolą Sąd badanie rzeczywistej treści składanych wniosków, na podstawie których wydawana jest decyzja o warunkach zabudowy. Tym niemniej uwadze Sądu nie mógł uiść zamiar skarżącego wyrażony w piśmie złożonym w dniu 10.07.2023 r., w którym zwrócił się o zmianę decyzji z 29.12.2021 r. w zakresie nazwy inwestycji. Zawnioskował wówczas, aby zamiast "budowy sześciu budynków rekreacji indywidulanej" wpisana została w decyzji "budowa sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych". Powyższy wniosek, pomimo jego późniejszego wycofania, spowodowało całkowicie zrozumiałą reakcję ze strony Burmistrza Bystrzycy Kłodzkiej, który najpierw wszczął postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończanego decyzja z 29.12.2021 r. i wydał niekorzystną dla skarżącego decyzję z 24.05.2024 r. w oparciu o podstawę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a po jej uchyleniu przez Kolegium decyzją z 17.07.2024 r., doprowadzić do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie nieważności decyzji z 29.12.2021 r. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 wyroku, tj. uchylił obie wydane w sprawie decyzje SKO. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesione przez skarżących koszt wpisu (200 zł), wynagrodzenie adwokata w wysokości 480 zł - łącznie 680 zł. Ponownie rozpoznając sprawę SKO uwzględni powyższe uwagi, wskazania i oceny prawne. Ponadto uporządkowania wymaga kwestia pełnomocnictwa dla adw. S. P. O ile do wniosku o ponowne rozparzenie sprawy dołączono dokument pełnomocnictwa udzielonego przez skarżących, to z jego treści wynika, że zakres przedmiotowy upoważnienia ograniczony został do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Z przedłożonych akt administracyjnych nie wynika zatem podstawa, dla której SKO doręczyło decyzję z 30.09.2024 r. adw. S. P.