II SA/Wr 250/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Daria Laskowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 października 2020 r. sprawy ze skargi J.P. i P. P. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżących kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...]r. (nr [...]) Wojewoda D. (dalej jako "wojewoda"), po rozpatrzeniu odwołania J. P.i P.P., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. (dalej "prezydent") z [...]r. ([...]) odmawiającą we wznowionym postępowaniu uchylenia ostatecznej decyzji prezydenta z [...]r. (Nr [...]) udzielającej M.I. sp. z o.o. w L.pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. M. w L., zlokalizowanego na działce o numerze ewidencyjnym [...]w obrębie B. Jak wynika z uzasadnienia decyzji wojewody, podzielił on zawartą w decyzji prezydenta ocenę stwierdzającą, że w okolicznościach sprawy nie wystąpiła podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 kpa (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). Wojewoda wyjaśnił, że J. P. i P.P.zażądali w dniu [...] r. wznowienia postępowania wskazując, że są współwłaścicielami działki nr [...] (zabudowanej budynkiem jednorodzinnym) graniczącej z terenem inwestycji od strony północnej i zostali pominięci w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją w sprawie pozwolenia na budowę. Zdaniem wojewody wnioskodawcy nie posiadali jednak statusu stron w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją. W świetle art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z 7 VII 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186, ze zm.) – dalej jako "PB" - stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są – oprócz inwestora – właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Należąca do skarżących nieruchomość oznaczona jako działka nr [...]nie znajduje się w takim obszarze. Wojewoda wyjaśnił, że objęta pozwoleniem na budowę działka [...]ma kształt prostokąta i przewidziano na niej realizację budynku wielorodzinnego oznaczonego nr. [...]. Granica północna omawianej działki jest częściowo wspólna z działką nr [...], należącą do wnioskodawców. Projektowany budynek wielorodzinny usytuowano w odległości 6,09 m od północnej granicy działki. Wysokość tego budynku (najwyżej usytuowanej kalenicy) jest równa 14,61 m n.p.t. Działka wnioskodawców – nr [...]- jest działką budowlaną, zabudowaną budynkiem jednorodzinnym. Najbardziej wysunięta w stronę projektowanego budynku [...] część budynku jednorodzinnego znajduje się w odległości ok. 30 m (pomiar własny) od granicy z działką zainwestowania nr [...]. Oznacza to brak możliwości przesłaniania budynku wnioskodawców czy ograniczenia nasłonecznienia. Dalej wojewoda wyjaśnił, że miejsce gromadzenia odpadów dla projektowanego budynku wielorodzinnego zlokalizowane jest w odległości ok. 38 m (pomiar własny) od granicy z działką nr [...]. Działka wnioskodawców nie znajduje się także w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o przepis § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 IV 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065) – dalej jako "warunki techniczne", dotyczący odległości budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Omawiana działka budowlana nie jest również zlokalizowana w obszarze oddziaływania wyznaczonym w oparciu o przepis § 13 warunków technicznych. Nieruchomość należąca do wnioskodawców nie znajduje się też w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o przepis § 23 warunków technicznych dotyczący sytuowania miejsc na gromadzenie odpadów stałych. Z akt sprawy, zwłaszcza dokumentacji projektowej spornej inwestycji wynika, że realizacja zaplanowanego przedsięwzięcia nie pozbawi nieruchomości wnioskodawców dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja), nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i nast. warunków technicznych) usytuowanych na nich obiektów (istniejących, jak i potencjalnych). Podkreślono także, że sporne przedsięwzięcie inwestycyjne nie niesie za sobą ponadnormatywnych uciążliwości związanych z emisją zanieczyszczeń. Wojewoda stwierdził również, że wprawdzie prezydent nie zweryfikował, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony z zachowaniem ustawowego terminu, jednak z uwagi na fakt, że wnioskodawcom nie przysługiwał status strony w postępowaniu, czyli mamy do czynienia z podmiotową niedopuszczalnością, naruszenie przepisów postępowania nie miało istotnego wpływu na końcowy efekt przeprowadzonego postępowania. Wojewoda odwołał się również do wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazując, że w analogicznych sprawach odmawiano właścicielom nieruchomości sąsiednich statusu stron (wyroki z 7 III 2019 r. o sygn. akt: VII SA/Wa 1597/18, VII SA/Wa 1598/18 i VII SA/Wa 1603/18 – publ. CBOSA). Skargę na powyższą decyzję wnieśli J.P.i P.P.(dalej jako "strona skarżąca") wnosząc o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W skardze podniesiono, że budynek wielorodzinny będzie rzucał cień (stosownie do pory dnia) prawie do linii zabudowy ich domu jednorodzinnego, stąd inwestycja wprowadzi ograniczenia w zagospodarowaniu działki oraz potencjalnej zabudowy. W ocenie strony skarżącej przyjęcie przez wojewodę analogii do spraw rozstrzyganych przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie było błędne, ponieważ budynek nr [...] usytuowano w odległości 6,09 m od granicy ich działki, natomiast budynki nr [...],[...] i [...] (których dotyczyły powołane przez wojewodę wyroki) usytuowano w odległości odpowiednio 8,38 m, 8,64 m i 7, 88 m od granicy działek. W tym przypadku mniejsza odległość budynku decyduje o większym zasięgu zacienienia działki [...]. Zarzucono przy tym, że w toku postępowania nie przeprowadzono żadnej analizy przesłaniania oraz zacienienia względem nieruchomości strony skarżącej (brak również stosownych analiz w zatwierdzonym projekcie budowlanym dotyczącym budynku wielorodzinnego). Nie zweryfikowano również inwestycji pod kątem wymagań środowiskowych i wpływu na stosunki wodne (zastosowanie drenażu). W końcowej części skargi zarzucono także przewlekłość postępowania podkreślając, że postępowanie prowadzone było ponad rok. W odpowiedzi na skargę wojewoda wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że zawarte w niej zarzuty naruszenia przepisów prawa nie zasługują na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżoną decyzję uznać należało co najmniej za przedwczesną. Organy nie ustaliły bowiem, czy w okolicznościach sprawy wznowienie postępowania było w ogóle dopuszczalne, a nadto istotne zastrzeżenia budzi zakres przedmiotowy jak i podmiotowy przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Jak wynika z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wznowienie postępowania w oparciu o podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa nastąpić może wyłącznie na żądanie pominiętej strony zgłoszone w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 kpa). Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie takie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 kpa). Powyższe oznacza przede wszystkim, że dopuszczalność wznowienia postępowania warunkowana jest złożeniem żądania w ustawowym terminie. Dopiero spełnienie tego warunku uprawnia do wznowienia postępowania i przeprowadzenia ustaleń co do przyczyn wznowienia (tu: legitymowania się przez stronę skarżącą interesem prawnym i pominięcia jej w postępowaniu), a w przypadku ustaleń pozytywnych – co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (tu: pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego nr [...]). W kontrolowanej sprawie analiza akt administracyjnych oraz zaskarżonych decyzji prowadzi do wniosku, że mimo braku ustaleń w kwestii zachowania przez skarżących terminu do założenia wniosku o wznowienie, organy wznowiły postępowanie i przeprowadziły oceny co do przyczyn wznowienia wydając ostatecznie decyzję odmawiającą uchylenia pozwolenia na budowę. Należy podkreślić, że wojewoda w poprzedniej decyzji kasacyjnej (decyzja z [...]r. Nr [...]) uchylił decyzję prezydenta m.in. z tego właśnie powodu, że nie ustalono, czy wniosek o wznowienie złożony został z zachowaniem terminu. Prezydent w ponownie prowadzonym postępowaniu nie wykonał jednak wskazań zawartych w decyzji kasacyjnej. W zaskarżonej obecnie decyzji wojewoda z kolei wyjaśnia, że kwestia zachowania terminu do wniesienia odwołania nie ma znaczenia, bowiem w sprawie i tak wystąpiła "podmiotowa niedopuszczalność" wynikająca z braku po stronie skarżącej statusu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Sąd zwraca uwagę, że powołane przez prezydenta jak i przez wojewodę argumenty mające wskazywać na nieposiadanie przez stronę skarżącą statusu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, dotyczą wystąpienia przyczyny wznowienia a nie dopuszczalności wznowienia. Są to bowiem argumenty merytoryczne, stanowiące wynik ustaleń co do przyczyny wznowienia (art. 149 § 2 kpa) i skutkujące wydaniem decyzji odmawiającej uchylenia pozwolenia na budowę (art. 151 § 1 pkt 1 kpa). Nie można takiego stanu rzeczy mylić z "niedopuszczalnością podmiotową" postępowania skutkującą umorzeniem postępowania na zasadzie art. 105 § 1 kpa. Braki dowodowe w powyższym zakresie, jako dotyczące dopuszczalności wznowienia, w zasadzie wykluczają możliwość formułowania przez Sąd przesądzających ocen co do wystąpienia w kontrolowanej sprawie przyczyny wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Należy jednak zwrócić szczególną uwagę, że w świetle mającego zastosowanie w sprawie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 PB, ustalenia dotyczące posiadania przez stronę skarżącą statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, koncentrować powinny się na związanych z budynkiem wielorodzinnym ograniczeniach w zabudowie "terenu" należącego do strony skarżącej, tj. działki nr [...], nie zaś wyłącznie na oddziaływaniu na znajdujący się na działce nr [...] "budynek jednorodzinny". Nie wystarczy więc stwierdzenie, że objęty ostatecznym pozwoleniem na budowę budynek wielorodzinny nie przesłania ani nie zacienia należącego do strony skarżącej budynku jednorodzinnego. Trzeba bowiem wyjaśnić, czy budowa budynku wielorodzinnego nie wprowadzi żadnych ograniczeń w zabudowie działki nr [...], a więc nie wpłynie negatywnie np. na możliwość jej dalszej zabudowy w części południowej. Tego rodzaju ustaleń i ocen w istocie nie dokonano. Rację ma zresztą strona skarżąca podnosząc, że w toku wznowionego postępowania nie przeprowadzono właściwie żadnego dowodu, który obrazowałby oddziaływanie budynku wielorodzinnego na działkę nr [...] (np. analizy nasłonecznienia czy zacienienia). Takich ustaleń nie ma również w zatwierdzonym projekcie budowlanym budynku wielorodzinnego. Nie sposób w takich warunkach wiarygodnie rozstrzygać o obszarze oddziaływania przedmiotowego budynku wielorodzinnego w rozumieniu art. 3 pkt 20 PB. Nie mają też dla tej kwestii istotnego znaczenia wyroki wydawane w innych sprawach i dotyczące innych nieruchomości. Ocena legitymacji procesowej w postępowaniu wymaga zawsze uwzględnienia okoliczności konkretnego przypadku. Sąd zwraca także uwagę, że wznowienie postępowania prowadzi docelowo do ponownego rozstrzygnięcia istoty sprawy. Zakres podmiotowy tego rodzaju postępowania powinien więc zasadniczo odpowiadać zakresowi podmiotowemu pierwotnego postępowania zakończonego ostateczną decyzją. Oczywiście ze względu na znamię aktualności interesu prawnego we wznowionym postępowaniu należy uwzględnić ewentualne następstwo prawne w obrębie stron, jak też uwzględnić osoby powołujące się na podstawę wznowienia z art.145 § 1 pkt 4 kpa. Zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja prezydenta, wydane jednak zostały wyłącznie przy udziale strony skarżącej, co niewątpliwie narusza wynikający z art. 10 § 1 kpa obowiązek zapewnienia wszystkim stronom możliwości udziału w postępowaniu. Mając na względzie, że zaskarżona decyzja wojewody, jak i poprzedzająca ją decyzja prezydenta, naruszają wskazane przepisy w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało uchylić obie decyzje na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z 30 VIII 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz.2325, ze zm.) – dalej "ppsa". W ponownie prowadzonym postępowaniu organy przeprowadzą postępowanie wyjaśniające przede wszystkim na okoliczność dopuszczalności wznowienia postępowania w świetle wymagań z art. 148 § 2 kpa. W przypadku ustalenia, że wznowienie postępowania jest dopuszczalne dalsze czynności wyjaśniające przeprowadzone zostaną z uwzględnieniem wyrażonych wyżej ocen. Odnosząc się do zarzutu skargi wskazującego na opieszałość w działaniach organów, Sąd wyjaśnia, że tego rodzaju zarzuty nie mogą być oceniane w ramach skargi na decyzję i nie mają wpływu na ocenę jej legalności. Naruszenie zasady szybkości postępowania administracyjnego może być oceniane wyłącznie w odrębnym postepowaniu i to zarówno na etapie administracyjnym, poprzez wniesienie przez stronę ponaglenia (art. 37 kpa), jak i w ramach kontroli sądowej, poprzez wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłość organu (art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 53 § 2b ppsa). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa, uwzględniając wysokość uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu od skargi (200 zł).