II SA/Wr 251/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący: Sędzia NSA Bogumiła Skrzypczak Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Asesor WSA Maria Tkacz-Rutkowska (sprawozdawca) Protokolant: Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2005 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej we Wrocławiu Anny Głowacińskiej sprawy ze skargi L. B. na decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej i wyprawki dla kobiet w ciąży oraz wychowujących dziecko I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz L. B. kwotę 25 (dwadzieścia pięć) zł tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Przedmiotem skargi L. B. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...]r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. z dnia [...]r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania pomocy finansowej i wyprawki dla kobiety w ciąży oraz wychowującej dziecko. Pismem z dnia [...]r. Pani L. B. wystąpiła do Ośrodka Pomocy Społecznej w L. o przyznania pomocy finansowej i świadczenia w naturze – wyprawki w związku z urodzeniem w dniu [...]r. córki. Wskazała, iż jej rodzina nie ma żadnych dochodów poza zasiłkiem rodzinnym na dwoje dzieci i oboje z mężem są osobami bezrobotnymi bez prawa do zasiłku. Do wniosku skarżąca dołączyła wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2001 r. sygn. akt V SA 1541/00, wydany w sprawie ze skargi L. B. działającej w imieniu własnym i córki A. F. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...]r. w przedmiocie odmowy udzielenia wizy pobytowej. Organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...]r. odmówił przyznania skarżącej pomocy finansowej i świadczenia w naturze – wyprawki w związku z urodzeniem dziecka. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, iż skarżącej nie przysługują wnioskowane świadczenia, bowiem zamieszkuje w Polsce, ale nie posiada obywatelstwa polskiego, zezwolenia na stały pobyt, ani statusu uchodźcy. Zgodnie z przepisem §1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 października 1993 r. w sprawie określenia zakresu i form oraz trybu udzielania kobietom w ciąży oraz wychowującym dziecko pomocy w zakresie opieki socjalnej i prawnej (Dz. U. Nr 97, poz.441 ze zm.), osobą uprawnioną do świadczeń, wynikających z tego rozporządzenia jest kobieta w ciąży lub wychowująca dziecko jeśli dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 447 zł. W zakresie trybu i zasad przyznawania świadczeń przepis §5 tego rozporządzenia odsyła do przepisów ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie zaś z art. 2b tej ustawy świadczenia z pomocy społecznej cudzoziemcom przysługują jeśli zamieszkują oni i przebywają w Polsce na podstawie zezwolenia na pobyt stały lub posiadają status uchodźcy. Od decyzji tej Pani L. B. odwołała się zarzucając naruszenie przepisów art. 18, art. 71 i art. 72 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez błędną wykładnię art. 2b ustawy o pomocy społecznej. Skarżąca jako żona obywatela polskiego winna mieć wszystkie prawa przysługujące rodzinom polskim. Inne traktowanie rodzin mieszanych i rodzin polskich skarżąca uważa za niczym nie uzasadnioną dyskryminację. Powołuje się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wydany w przedmiocie odmowy udzielenia skarżącej wizy pobytowej. Organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji i wskazał, że zgodnie z obowiązującymi przepisami osoba uprawniona do świadczeń z pomocy społecznej na terenie Polski jeśli nie posiada obywatelstwa polskiego musi spełnić łącznie następujące warunki: zamieszkiwać w Polsce, przebywać w Polsce, posiadać zezwolenie na pobyt stały lub status uchodźcy. Z informacji uzyskanych w Wydziale Spraw Obywatelskich wynika, że Pani L. B. nie posiada nadal zalegalizowanego pobytu w Polsce mimo, iż w [...] r. zawarła związek małżeński z Panem J. B. obywatelem polskim. Nie jest zatem osobą uprawnioną do korzystania ze świadczeń wynikających z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 października 1993 r. sprawie określenia zakresu i form oraz trybu udzielania kobietom w ciąży pomocy w zakresie opieki socjalnej i prawnej, bowiem przepis §5 ust. 1 tego rozporządzenia odsyła do ustawy o pomocy społecznej w zakresie zasad i trybu przyznawania świadczeń kobietom w ciąży i wychowującym dziecko. Ze świadczeń przewidzianych tym rozporządzeniem mogą zatem korzystać kobiety które spełniają wymogi określone w art. 2b ustawy o pomocy społecznej. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Pani L. B., podobnie jak w odwołaniu, zarzuciła naruszenie przepisów art. 18, art. 71 i art. 72 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2 b ustawy o pomocy społecznej. W ocenie skarżącej organ odwoławczy " przepisy konstytucyjne interpretuje w zawężony sposób", przyjmując iż dotyczą tylko rodzin w których oboje małżonkowie są obywatelami polskimi. Przepis art. 2 b ustawy o pomocy społecznej, zdaniem skarżącej, nie ma do niej zastosowania, gdyż ma w Polsce rodzinę – męża i dwoje dzieci. Prawo zatem powinno działać na korzyść dzieci, które są Polakami. Ponadto wyjaśniła, że postępowanie jakie prowadzi Wydział Spraw Obywatelskich Urzędu Wojewódzkiego nie zostało zakończone nie z jej winy, nie powinno zatem skutkować brakiem świadczeń należnych jej i dziecku, które urodziło się w Polsce. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o oddalenie skargi i wskazało, iż zgodnie z art. 71 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej matka przed i po urodzeniu dziecka ma prawo do szczególnej pomocy władz publicznych, której zakres określa ustawa. Zatem nie jest możliwe stosowanie tego przepisu bezpośrednio, gdyż odsyła on do uregulowań zawartych w ustawie. Ustawa ta określa kryteria przyznania pomocy i została w sprawie prawidłowo zastosowana. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołany przepis uzasadnia rozpatrywanie niniejszej skargi przez tutejszy Wojewódzki Sąd Administracyjny. Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), stanowiąc w art. 1 ust. 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie decyzji może nastąpić w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 §1 pkt 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej w skrócie upsa. Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie w tym zakresie należy stwierdzić, iż organy orzekające w sprawie naruszyły przepisy prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie z uwagi na fakt, iż stroną postępowania jest cudzoziemiec (Pani L. B. jest obywatelką Białorusi), uwzględnić należy art. 37 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który określa generalne zasady ochrony wolności i praw cudzoziemców znajdujących się pod władza Rzeczypospolitej Polskiej. Powołany przepis w ust. 2 stanowi, iż wyjątki od tej zasady określa ustawa. Zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach (Dz. U. Nr 114, poz.739 ze zm.) cudzoziemiec podczas pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ma takie same prawa i obowiązki jak obywatel polski o ile nie stanowią inaczej przepisy tej ustawy lub innych ustaw. Oznacza to, że jeśli z ustawy o cudzoziemcach lub innej ustawy nie wynika ograniczenie jej stosowania wobec cudzoziemców brak podstaw prawnych do odmowy zastosowania tej ustawy wobec cudzoziemca. Pani L. B. domaga się przyznania świadczenia związanego z urodzeniem dziecka ze związku małżeńskiego z J. B., obywatelem polskim. Świadczenie o jakie ubiega się skarżąca wynika z §2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 października 1993 r. w sprawie określenia zakresu form oraz trybu udzielania kobietom w ciąży oraz wychowującym dziecko pomocy w zakresie opieki socjalnej i prawnej (Dz. U. Nr 97, poz. 441 ze zm.). Rozporządzenie to wydano na podstawie art. 2 ust 4 i art. 3 ust.2 ustawy z dnia 7 stycznia 1993 r. o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży (Dz. U. Nr 17, poz.78). Powołana ustawa w art. 2 ust. 1 pkt 2 określa jakiego kręgu osób dotyczą świadczenie z niej wynikające stanowiąc, iż organy administracji rządowej oraz samorządu terytorialnego, w zakresie swoich kompetencji określonych w przepisach szczególnych, są obowiązane do zapewnienia kobietom w ciąży opieki medycznej socjalnej i prawnej w szczególności przez pomoc materialną i opiekę nad kobietami w ciąży, znajdującymi się w trudnych warunkach materialnych, przez czas ciąży, porodu i po porodzie. Delegacja dla Rady Ministrów zawarta w ust. 4 art. 2 tej ustawy obejmuje jedynie zakres, formy oraz tryb udzielania tej pomocy. Ustawa nie upoważnia zatem do zmiany rozporządzeniem kręgu osób uprawnionych do świadczeń. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 października 1993 r. w § 5 stanowi, że świadczenia, o których mowa w §2, a zatem także te o które ubiega się skarżąca, przyznaje ośrodek pomocy społecznej w trybie i na zasadach przewidzianych w ustawie z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r., Nr 64, poz 414 ze zm.). W ocenie Sądu z przepisu tego nie sposób wyprowadzić wniosku, iż do świadczeń, jakich domaga się skarżąca, zastosowanie będzie maił także przepis art. 2b ustawy o pomocy społecznej, z którego wynika, iż prawo do świadczeń z pomocy społecznej przysługuje osobom posiadającym obywatelstwo polski, zamieszkałym i przebywającym na terytorium Polski oraz cudzoziemcom zamieszkującym i przebywającym na terytorium Polski, posiadającym zezwolenie na pobyt stały lub status uchodźcy, jeżeli umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej. Po pierwsze dlatego, że upoważnienie zawarte w art. 2 ust 4 ustawy o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży, obejmowało wyłącznie określenie w drodze rozporządzenia zakresu, form i trybu udzielania pomocy, a nie podmiotów uprawnionych do świadczeń. Zgodnie zaś z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej rozporządzenie nie może wykraczać poza ramy upoważnienia ustawowego, gdyż to skutkowałoby naruszenia Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Po wtóre należy wskazać, iż powołany przez organy obu instancji przepis art. 2 b ustawy o pomocy społecznej znajduje się w rozdziale "Zasady ogólne i zakres podmiotowy ustawy", a zatem nie można przyjąć, że to ten przepis wskazano w odniesieniu do ustawy o pomocy społecznej zawartym w §5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5.10.1993 r. w sprawie określenia zakresu i form oraz trybu udzielania kobietom w ciąży oraz wychowującym dziecko pomocy w zakresie opieki socjalnej i prawnej. Odniesienie to obejmowało bowiem wyłącznie zasady i tryb przyznawania świadczeń, a nie zakres podmiotowy właściwy dla ustawy o pomocy społecznej. Rozumienie powołanych przepisów, przyjęte przez organy administracji, skutkowałoby określeniem kręgu osób uprawnionych do świadczeń raz przez ustawę o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunków dopuszczalności przerywania ciąży, a następnie ponownie ustawą o pomocy społecznej. W ocenie sądu brak podstaw prawnych do takiego interpretowania przepisów obu ustaw i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 października 1993 r., a zatem także brak podstaw do zastosowania w rozpatrywanej sprawie przepisu art. 2 b ustawy o pomocy społecznej. Należy też wskazać, iż mimo socjalnego charakteru zarówno świadczeń przyznawanych na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej jak i ustawy o planowaniu rodziny ochronie płodu ludzkiego i warunków dopuszczalności przerywania ciąży, ustawy te realizują całkowicie odmienne cele. Celem pierwszej zgodnie z art. 1 ust 1 jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych. Celem drugiej z ustaw jest realizacja obowiązków państwa w zakresie troski o życie i zdrowie człowieka, zapewnienie prawa do odpowiedniego decydowania o posiadaniu dzieci, prawa do informacji, edukacji itp., zatem socjalny charakter świadczeń przyznanych tą ustawą ma znaczenie wtórne wobec celów przez tę ustawę realizowanych. Zastosowanie przez organy administracji w przedmiotowej sprawie art. 2b ustawy o pomocy społecznej w światłe przytoczonej wyżej argumentacji należy ocenić jako naruszenie prawa materialnego, które wpłynęło na treść rozstrzygnięcia (podobnie wyrok z dnia 26.09.2001r. sygn. akt II SA/Kr 876/01 ONSA 2002/4/159). Z tych względów Sąd - na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze. zm.)– zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji uchylił. Z uwagi na charakter decyzji nie orzeczono o jej wykonalności. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200 upsa.