II SA/Wr 251/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 lipca 2018r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji niezgodnie z przepisami oddala skargę w całości. Skargą wywiedzioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu M. Z. oprotestował decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. (dalej – SKO lub Kolegium) w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji niezgodnie z przepisami. Orzekając w sprawie Sąd uwzględnił stan faktyczny i prawny wynikający z akt administracyjnych przedłożonych łącznie ze skargą. Pismem z dnia 10 czerwca 2016 r. Starosta Ś. poinformował Wójta Gminy M., że inspektor Wydziału Środowiska i Rolnictwa Starostwa Powiatowego w Ś.w trakcie wizji w terenie stwierdził nielegalny pobór kruszywa z działki nr 15 obręb W.. Łącznie z informacją przedłożono kopie dokumentacji fotograficznej sporządzonej na tą okoliczność. Rzeczonym pismem wniesiono o wydanie decyzji nakazującej usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Niezależnie od powyższego zawiadomieniem z dnia 1 sierpnia 2016 r. Starosta Ś. wszczął postępowanie w sprawie wyłączenia gruntu rolnego z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami, zaś w ramach gromadzenia materiału dowodowego dokonano oględzin przedmiotowej nieruchomości, przeprowadzono rozprawę administracyjną i uzyskano informację z rejestru gruntów. W oparciu m.in. o wskazane dokumenty w dniu [...] r. wydano decyzję nr [...], którą umorzono postępowanie w sprawie wydania decyzji wyłączenia z produkcji rolniczej w stosunku do [...]. Zebrany materiał dowodowy stał się jednak podstawą do wszczęcia w dniu 4 listopada 2016 r. postępowania w sprawie wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej, gdzie stroną uznano M. Z.. W dniu [...] r. organ I instancji wydał decyzję nr [...], którą wobec wyłączenia bez wymaganego zezwolenia, z produkcji rolniczej gruntów położonych w granicach działki nr 15, obręb W., gmina M. nałożono na M. Z. obowiązek uiszczenia opłaty w wysokości 144 110,37zł i zobowiązano do jej uiszczenia w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Decyzja ta nie ostała się w obrocie prawnym, gdyż skutkiem rozpoznania odwołania zobowiązanego była decyzja SKO we W. z dnia [...], którą uchylono zaskarżoną decyzję Starosty Ś. w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z uzasadnienia wskazanej decyzji wynika, że organ odwoławczy stwierdził szereg uchybień natury procesowej dotyczących w szczególności ustalenia powierzchni nieruchomości objętej postępowaniem, nieustalenia adresu korespondencyjnego strony oraz nieprawidłowości w zakresie doręczenia korespondencji. Po powrocie sprawy do organu I instancji zawiadomiono strony o kontynuowaniu postępowania oraz przeprowadzono oględziny dokumentując tę czynność protokołem z dnia 30 maja 2017 r.. Celem uzupełnienia materiału dowodowego przesłuchano także świadków. Realizując obowiązek zapewnienia czynnego udziału stron w postępowaniu zawiadomiono o tzw. gotowości decyzyjnej, po czym w dniu [...] r. Starosta Ś. wydał decyzję nr [...], którą podając w podstawie prawnej art. 5 i art. 11 ust. 1, art. 12, ust. 6, 7, 13 i 14 oraz art. 28 ust.1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1161, dalej - u.o.g.r.l. lub ustawa) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej - k.p.a.) nałożył na M. Z. obowiązek uiszczenia opłaty w wysokości 144 110,37 zł z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej 0,2747 ha gruntu rolnego klasy bonitacyjnej R lllb z gleb pochodzenia mineralnego położonych w granicach działki geodezyjnej nr 15, obręb W., gmina M., niezgodnie z przepisami u.o.g.r.l. i zobowiązał adresata decyzji do dokonania opłaty w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna na wskazane konto. W uzasadnieniu decyzji odwołując się do przeprowadzonych czynności wyjaśniających oraz dowodów uwzględnionych dla ustalenia stanu sprawy organ wyjaśnił, że wydając decyzję oparł się na protokole z wizji w terenie gdzie odnotowano, że przedmiotowa działka znajduje się w ostatniej fazie rekultywacji. Z wypisu z rejestru gruntów oraz map glebowo-rolnych pozostających w zasobach Starosty Ś. wynika, że w skład tej działki wchodzą trzy rodzaje użytków gruntowych tj.: 0,2747 ha klasy bonitacyjnej typu mineralnego R lllb, 0,6460 ha klasy bonitacyjnej typu mineralnego R IVa oraz 0,3815 ha klasy bonitacyjnej typu mineralnego RIVb. Zgodnie z tym wypisem, właścicielem przedmiotowej działki jest M. Z.. Dla przedmiotowego terenu brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w dacie ujawnienia rozpoczęcia działalności innej niż rolnicza tj. 7 czerwca 2016 r. nie istniała decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazano również, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i ich wyłączenie na cele nierolnicze w ramach przedmiotowej działki odbyły się niezgodnie z przepisami u.o.g.r.l.. M. Z. złożył w trakcie rozprawy administracyjnej zeznanie, że wyłączenie dotyczyło jedynie powierzchni 0,2747 ha gruntu o klasie Rlllb i dokonał tego samodzielnie, jako osoba fizyczna. Świadkowie przesłuchani w sprawie oświadczyli, że w trakcie oględzin na całej powierzchni działki prowadzone były prace ziemne. Od drogi gminnej do wyrobiska wysypany został odpad w postaci tłucznia podtorowego. Na podstawie okazanej mapy zgodnie stwierdzili, że odpad z tłucznia podtorowego znajdował się na całej klasie III b. Natomiast na pozostałej powierzchni działki zdeponowany został urobek piasku. Wobec wskazanych dowodów za bezsporne i potwierdzone przez stronę uznano, iż obszar o powierzchni 0,2747 ha klasy bonitacyjnej typu mineralnego R lllb stanowiący część działki geodezyjnej nr 15 obręb W. gm. M. został wyłączony z produkcji rolniczej, nie później niż 7 czerwca 2016 r.. Przedmiotowy grunt został wyłączony z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami ustawy i rozpoczęto na nim inne niż rolnicze użytkowanie tj. wydobywanie piasku i zasypywanie wyrobiska odpadowym tłuczniem torowym. Zatem zastosowanie znalazł przepis art. 28 ust 1 u.o.g.r.l. nakazujący ustalenie opłaty w wysokości dwukrotnej należności, wobec sprawcy niezgodnego z prawem, wyłączenia gruntów. Stosownie do obszaru oraz klasy bonitacyjnej gruntu chronionego, który uległ wyłączeniu z produkcji rolnej, obliczona została kwota należności przewidziana w takich przypadkach. Zgodnie z zasadą określoną w art. 12 ust 7 ustawy wyłączenie z produkcji rolnej 1 ha gruntów rolnych Rlllb związane jest z obowiązkiem naliczenia należności jednorazowej w wysokości 262 305zł. Przedstawiając w decyzji metodę i dane uwzględnione do wyliczeń organ naliczył opłatę w wysokości 144 110,37zł. Nie godząc się z decyzją działając przez profesjonalnego pełnomocnika zobowiązany do uiszczenia opłaty oprotestował ją odwołaniem. Względem kwestionowanego aktu administracyjnego podniesiono zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. poprzez stwierdzenie, że grunty rolne zostały wyłączone z produkcji w myśl ustawy, podczas gdy nie doszło do wyłączenia gruntów rolnych z produkcji oraz naruszenia art. 77 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Według odwołującego się organ I instancji nakładając opłatę, przyjął, iż doszło do wyłączenia gruntów rolnych w myśl art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l.. Jednak w jego ocenie ustalenia te nie były prawidłowe, gdyż zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 października 2015 r., (sygn. akt II SA/Lu 50/15), "przez wyłączenie gruntów z produkcji należy rozumieć rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne, użytkowania gruntów. Wyłączenie dotyczy więc użytkowania gruntu, a nie jakiegokolwiek korzystania z gruntu. (...) Użytkowanie gruntów rolnych (lub leśnych) to korzystanie z nich, czerpanie maksymalnych pożytków, eksploatowanie, zajmowanie tych gruntów." Według odwołującego się nie doszło do rozpoczęcia użytkowania gruntów rolnych poprzez ich zajęcie bądź czerpanie z nich pożytków z sposób niezgodny z ich charakterem. Nie wydobywał on kopaliny z gruntu, nie dokonał degradacji gruntu ani faktycznej zmiany jego charakteru. Nadto nie dokonał on większej ingerencji, a jedynie poczynił prace usprawniające i porządkowe, służące ułatwieniu odpływania wody z terenu, pozwoliło to na szybkie przywrócenie terenu do stanu pierwotnego. Ze względu na rodzaj i sposób przeprowadzenia działań przez odwołującego się twierdzenie organu I instancji, iż w niniejszej sprawie doszło do wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej jest niezasadne. W zakresie naruszenia prawa procesowego przytoczono art. 7 i art. 77 k.p.a., by następnie podnieść, że w przedmiotowej sprawie organ nie zebrał materiału dowodowego wystarczającego na rozstrzygnięcie wszelkich wątpliwości w sprawie, jak również nie dokonał jego gruntownej oceny. Organ przyjął, iż działania podjęte przez skarżącego miały charakter wyłączenia gruntu z produkcji, tymczasem stanowiły one jedynie działania agrotechniczne, mające na celu usprawnienie odpływu wody w ramach przedmiotowej działki, na co odwołujący się wskazywał już w odwołaniu od uprzedniej decyzji. Nie dokonywał on też wydobycia kruszywa naturalnego, organ w żadnej z wydanych w sprawie decyzji nie uzasadnił, w oparciu o jakie dowody ustalił, iż na wskazanym terenie w sposób nielegalny wydobywane było kruszywo naturalne. W odwołaniu wskazano, że nie kwestionuje się samego podjęcia działań na przedmiotowym terenie, a charakter tych działań. Teren nie został zdegradowany, nie zatracił również charakteru rolnego i dokonane zostało przywrócenie gruntów do stanu pierwotnego. Zatem nie można twierdzić, że teren został wyłączony z produkcji rolniczej w sytuacji, gdy nadal jest do niej zdatny. Wskazaną na wstępie decyzją z [...]Kolegium na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekając o istocie sprawy nałożyło na M. Z. obowiązek uiszczenia opłaty w wysokości dwukrotnej należności - 144 110 zł, z tytułu wyłączenia z produkcji niezgodnie z przepisami gruntu rolnego klasy bonitacyjnej Rlllb z gleb pochodzenia mineralnego o powierzchni 0,2747 ha, położonych w granicach działki nr 15, obręb W., gmina M.. W uzasadnieniu decyzji organu II instancji, poza wskazaniem na zaskarżoną decyzję oraz treść odwołania, znalazły się uwagi o charakterze ogólnym dotyczące wykładni przepisów prawa materialnego ze szczególnym akcentem na zasady i cele ochrony gruntu rolnego. SKO scharakteryzowało również ustawowe przesłanki wyłączenia gruntu z produkcji rolnej wynikające z art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l.. W ramach przyporządkowania art. 28 wskazanej ustawy do stanu faktycznego istniejącego w rozpoznawanej sprawie przypomniano, że do zastosowania tego przepisu konieczne jest stwierdzenie samowolnego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, przy czym przez wyłączenie gruntów z produkcji rolnej rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowanie gruntów (art. 4 pkt 11 ustawy). Według Kolegium przepis ten został właściwie zastosowany. Przedmiotowy grunt jest gruntem rolnym i jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy informacji z rejestru gruntów, działka oznaczona w ewidencji gruntów nr 15, obręb W., stanowi grunt rolny klasy Rlllb, RIVa oraz RIVb. W myśl art. 4 pkt 11 ustawy przez "wyłączenie gruntów z produkcji" rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Organ nie ustala więc, czy na danym gruncie rolnym faktycznie prowadzona była produkcja rolna, lecz czy rozpoczęto inne niż rolne użytkowanie gruntu, a więc w konsekwencji czy produkcja rolna mogła być prowadzona na skutek zmiany sposobu użytkowania gruntu. Ustawodawca nie wyjaśnił, podejmowanie jakich czynności, czy wystąpienie jakiego zdarzenia będzie utożsamiane z rozpoczęciem innego niż rolnicze, czy leśne użytkowania terenów. Na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy wyjaśniono, że wyłączenie możliwości rolnego użytkowania gruntu w wyniku wydobywania i składowania na gruncie rolnym przez określony okres piasku oraz utwardzenie tego terenu przy pomocy tłucznia kolejowego (podtorowego) stanowi wyłączenie tego gruntu z produkcji, w rozumieniu art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l.. Taka działalność nie miała żadnego związku z prowadzeniem gospodarki rolnej. Jako niesporne w sprawie uznano ustalenie sprawcy wyłączenia, czego zresztą nie kwestionuje odwołujący się. Jak wynika z protokołu z dnia 2 listopada 2016 r. "M. Z. oświadczył, że wyłączenie gruntu z produkcji rolnej dokonał samodzielnie jako osoba fizyczna (...). Oświadczył on, że dokonał wyłączenia gruntu rolnego w miesiącu czerwcu 2016 r.". Protokół ten został podpisany przez odwołującego się. Z informacji z rejestru gruntów wynika, że M. Z. jest właścicielem działki nr 15, obręb W.. Nadto nie jest też kwestionowana powierzchni przedmiotowej działki wyłączonej z produkcji rolnej przed wydaniem decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. Bezsprzecznym zdaniem SKO jest to, że zgodnie ze znajdującą się w aktach sprawy ewidencją gruntów działka ta stanowiła użytki rolne o klasie gleby Rlllb, RIVa oraz RIVb, pochodzenia mineralnego. Kolegium wyjaśniło, że opłata związana z wyłączeniem gruntów powinna obejmować tylko taką powierzchnię, na jakiej rozpoczęto inne niż rolnicze lub leśne wykorzystanie gruntu, zaś organ I instancji ustalił, że wyłączono z produkcji rolnej działkę nr 15, obręb W., o powierzchni 0,2747 ha. Ustalenie to wynika z protokołu i zeznań świadków. W ramach zawartych w uzasadnieniu decyzji rozważań organ odwoławczy dokonał własnych wyliczeń wysokości opłaty, które pokrywały się z wyliczeniami organu I instancji. SKO przedstawiło także motywy wydania rozstrzygnięcia o charakterze reformacyjnym. Podano, że zgodnie z art. 22b ust. 3 ustawy, analizowana opłata stanowi niepodatkową należność budżetową o charakterze publiczno-prawnym w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077), do której, zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, ze zm.), zwanej dalej "O.p.". Zgodnie z kolei z art. 63 § 1 O.p., analizowaną opłatę zaokrągla się do pełnych złotych w ten sposób, że końcówki kwot wynoszące mniej niż 50 groszy pomija się, a końcówki kwot wynoszące 50 i więcej groszy podwyższa się do pełnych złotych. W związku z powyższym, po zaokrągleniu, opłata w wysokości dwukrotnej należności za przedmiotowe wyłączenie gruntu z produkcji to 144 110 zł. Nadto zgodnie z art. 12 ust. 13 ustawy, należność uiszcza się w terminie do 60 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. W art. 28 ust. 1 ustawy nie wskazano, by w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy, do opłaty w wysokości dwukrotnej należności odpowiednie zastosowanie miał art. 12 ust 13 ustawy. Wobec tego Kolegium uznało, że opłata w wysokości dwukrotnej należności za przedmiotowe wyłączenie gruntu z produkcji powinna wynosić 144 110 zł, a nie 144 110,37 zł.. Ponadto organ I instancji rozstrzygnął w zakresie pkt 2 zaskarżonej decyzji bez podstawy prawnej. W tych okolicznościach Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i wobec niebudzącego wątpliwości stanu faktycznego sprawy nałożyło na M. Z. obowiązek uiszczenia opłaty w wysokości dwukrotnej należności - 144 110 zł, z tytułu wyłączenia z produkcji niezgodnie z przepisami gruntu rolnego klasy bonitacyjnej Rlllb z gleb pochodzenia mineralnego o powierzchni 0,2747 ha, położonych w granicach działki nr 15, obręb W., gmina M.. Skargę na decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł M. Z. żądając jej uchylenia w całości, wstrzymania jej wykonania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Żądania skargi oparto na zarzucie naruszenia art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. poprzez stwierdzenie, że grunt rolny został wyłączony z produkcji w myśl ustawy, podczas gdy w niniejszej sprawie nie doszło do wyłączenia gruntu rolnego z produkcji. W treści skargi przedstawiono stan faktyczny sprawy, by następnie opisując naruszenie przez art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l., podobnie jak miało to miejsce w odwołaniu, po wskazaniu na wyrok sądu administracyjnego i zawarte w nim określenie wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, wykluczyć zaistnienie podstaw do naliczenia z tego tytułu opłaty. Skarżący podkreślił, że w sprawie nie doszło do rozpoczęcia przez niego użytkowania gruntów rolnych poprzez ich zajęcie bądź czerpanie z nich pożytków w sposób niezgodny z ich charakterem. Nie wydobywano kopaliny z gruntu, nie dokonano również degradacji gruntu ani faktycznej zmiany jego charakteru. Skarżący podniósł, że ponieważ nie dokonał większej ingerencji, a jedynie poczynił prace usprawniające i porządkowe, służące ułatwieniu odpływania wody z terenu, co pozwoliło na szybkie przywrócenie terenu do stanu pierwotnego nie doszło do wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie przedstawiając argumentację zbieżną ze stanowiskiem zajętym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Po przeprowadzeniu kontroli zaskarżonej decyzji zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zarzuty skargi okazały się niezasadne i brak jest podstaw do jej eliminacji z obrotu prawnego. Sąd w składzie orzekającym doszedł do takiego przekonania wobec ziszczenia się w stanie faktycznych sprawy ustawowych przesłanek obligujących organ do nałożenia na skarżącego opłaty przewidzianej regulacjami prawa materialnego. Na wstępie rozważań dostrzec należy, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przede wszystkim art. 28 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. u.o.g.r.l., zgodnie z którym w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Przepis ten został zamieszczony w rozdziale 7 ustawy zatytułowanym "Kontrola wykonania przepisów ustawy". Przedmiotem kontroli jest więc m.in. sprawdzenie przestrzegania przez podmioty korzystające z gruntu przeznaczonego na cele rolnicze zasad wynikających z tej ustawy. Art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. stanowi, że wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, przeznaczonych na cele nierolnicze może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Z kolei zawarta w art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l. definicji legalna głosi, że przez "wyłączenie gruntów z produkcji" rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów; nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat. Same zaś "grunty rolne" zostały normatywnie opisane w art. 2 ust. 1 u.o.g.r.l. Są nimi grunty: 1) określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne; 2) pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami wodnymi, służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa; 3) pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu; 4) pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych; 5) parków wiejskich oraz pod zadrzewieniami i zakrzewieniami śródpolnymi, w tym również pod pasami przeciwwietrznymi i urządzeniami przeciwerozyjnymi; 6) rodzinnych ogrodów działkowych i ogrodów botanicznych; 7) pod urządzeniami: melioracji wodnych, przeciwpowodziowych i przeciwpożarowych, zaopatrzenia rolnictwa w wodę, kanalizacji oraz utylizacji ścieków i odpadów dla potrzeb rolnictwa i mieszkańców wsi; 8) zrekultywowane dla potrzeb rolnictwa; 9) torfowisk i oczek wodnych; 10) pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych. Dla stwierdzenia wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej w myśl art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. niezbędne okazuje się ustalenia faktu polegającego na wprowadzeniu realnych zmian w istniejącej rzeczywistości tj. rozpoczęcia innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów, co jawi się jako niezbędny element warunkujący wydanie decyzji w sprawie ustalenia opłaty. Mając na uwadze to, że w niniejszej sprawie organ I instancji dwukrotnie orzekał w sprawie, zaś zaskarżona decyzja jest wynikiem uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji i merytorycznego rozstrzygnięcia należy prześledzić ziszczenie się, w tym wykazanie przez organ, ustawowych przesłanek naliczenia przedmiotowej opłaty. Z niekwestionowanych na żadnym etapie postępowania ustaleń wynika, że nieruchomość położona w granicach działki nr 15 obręb W. gmina M. stanowi grunt rolny w rozumieniu ustawy. Ustalenie to zostało poczynione na podstawie danych z ewidencji gruntów, gdzie dla nieruchomości tej przepisana została klasa RIIIb, RIVa oraz RIVb z gleb pochodzenia mineralnego. W toku postępowania nie budziło też zastrzeżeń ustalenie o braku decyzji zezwalającej na wyłączenie przedmiotowej działki z produkcji rolnej, gdyż jej właściciel nie wystąpił do Starosty Ś. z wnioskiem o zezwolenie na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Podążając za ustawowymi przesłankami naliczenia opłaty dodać w tym miejscu należy, że w ramach prowadzonych dowodów organy ustaliły, że zarówno właścicielem objętej postępowaniem nieruchomości jak i ,,sprawcą wyłączenia" jest M. Z.. Powyższe wynika z informacji uproszczonej z rejestru gruntów jak i oświadczenia właściciela nieruchomości złożonego do protokołu rozprawy administracyjnej z dnia 2 listopada 2016 r., gdzie podał on, że ,,wyłączenia gruntu z produkcji rolnej dokonał samodzielnie jako osoba fizyczna". W świetle dotychczas powiedzianego przyjdzie odnieść się do zasadniczego zarzutu ponoszonego zarówno w odwołaniu jak i w skardze, a mianowicie niewyłączenia przedmiotowego gruntu rolnego z produkcji, w czym skarżący dopatruje się naruszenia art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. oraz przepisów procedury administracyjnej. Argumentacja skarżącego w tym względzie sprowadza się do podania, że nie wydobywał on kopaliny z gruntu, nie dokonał jego degradacji ani faktycznej zmiany jego charakteru, nie dokonał większej ingerencji, a jedynie poczynił prace usprawniające i porządkowe, służące ułatwieniu odpływu wody z terenu, co pozwoliło na szybkie przywrócenie terenu do stanu pierwotnego. Ustalenia organów wskazujące na wyłączenie gruntu rolnego z produkcji oceniono jako dokonane w oparciu o niewłaściwie zebrany i oceniony materiał dowodowy. W ocenie Sądu w składzie orzekającym, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania za słuszne twierdzeń skarżącego, tym bardziej, że poza ogólną negacją już zebranego materiału dowodowego nie wskazał on żadnych innych dowodów, w tym nawet dowodów pośrednich, potwierdzających jego stanowisko. Analiza zapadłych w sprawie rozstrzygnięć na tle akt administracyjnych prowadzi do konkluzji, że stanowisko organów wynika z konkretnych dokumentów. Już pierwsza wzmianka o naruszeniu norm prawnych powszechnie obowiązujących na przedmiotowej nieruchomości w postaci pisma Starosty Ś. z dnia 10 czerwca 2016 r. dotyczy ,,nielegalnego wydobywania kruszywa naturalnego z działki". W rzeczonym piśmie nie ma mowy o ,,pracach porządkowych i usprawniających" jak podaje w treści swoich pism skarżący lecz wprost opisano rodzaj prowadzonej na nieruchomości działalności. Załączona do pisma z dnia 10 czerwca 2016 r. dokumentacja fotograficzna nie uwidacznia ,,prac porządkowych" lecz potwierdza pracjący ciężki sprzęt, usypane hałdy tłucznia, ziemi i piasku. Następnie organ I instancji przeprowadził oględziny, również dokumentując tę czynność materiałem zdjęciowym. W protokole oględzin wskazuje się na ostatnią fazę rekultywacji, która wedle oświadczenia właściciela nieruchomości ma nastąpić ,,w najbliższym czasie przy sprzyjających warunkach atmosferycznych". Do protokołu z rozprawy administracyjnej z dnia 2 listopada 2016 r. M. Z. oświadczył z kolei, że ,,,wyłączenia gruntu z produkcji rolnej dokonał samodzielnie". Dokumentacja fotograficzna uwidacznia również prowadzenie na nieruchomości robót, którym żadną miarą nie można przypisać związku z działalnością rolniczą. Na tle zebranego materiału dowodowego nie sposób zaakceptować wywodów skarżącego jakoby prowadził on ,,prace porządkowe i usprawniające służące ułatwieniu odpływu wód z terenu’. Nie wykluczając oczywiście, że efektem prowadzonych działań na nieruchomości może być finalnie także zmiana w zakresie gospodarki wodnej, to dla orzekających w sprawie organów istotne pozostaje to, że poczynania właściciela nieruchomości spowodowały wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Udokumentowany stan nieruchomości nie daje podstaw do podważenia tezy, że choćby w trakcie oględzin prowadzonych przez organ I instancji czy wizyty na nieruchomości inspektora z Wydziału Środowiska i Rolnictwa Starostwa Powiatowego w Ś. nieruchomość wyłączono z produkcji rolnej. Kolejne twierdzenia skarżącego związane z ,,nie dokonaniem większej ingerencji" czy ,,dokonaniem przywrócenia gruntu do stanu poprzedniego pozostają bez znaczenia". W myśl art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. sankcja w postaci ustalenia opłaty jest skutkiem stwierdzenia wyłączenia gruntu z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy. Pośród przesłanek uruchamiających rzeczoną sankcję nie można się doszukać takich, które umożliwiały by różnicowanie opłaty ze względu na okoliczności czy zakres pozbawienia gruntu rolnego przeznaczenia. Trudno zatem oceniać stanowisko skarżącego, który rzekomo ,,nie dokonał większej ingerencji". Organ zobligowany jest do podjęcia działań zgodnych ze swoimi kompetencjami, gdy grunt zostanie wyłączony z produkcji rolniczej bez względu na to, czy ingerencja zostanie uznana za ,,mniejszą" bądź ,,większą". Z kolei argumentacja skargi dotyczącą przywrócenia gruntu do stanu poprzedniego nie dotyczy istoty sprawy. Co najwyżej może ona sugerować działania właściciela nieruchomości dotyczące odwracania skutków nielegalnych działań, ale nie wpływają na legalność wydanej decyzji. W myśl art. 28 ust. 1 ustawy konieczność naliczenia opłaty powoduje już samo stwierdzenie wyłączenia gruntu z produkcji niezgodnie z przepisami. Poza zakresem zainteresowania organu naliczającego opłatę, przynajmniej na tym etapie postępowania, pozostają deklaracje przywrócenia stanu poprzedniego czy nawet prowadzenie działań w tym kierunku. Omawiana norma prawna uruchamiana jest bowiem już z chwilą stwierdzenia samego faktu wyłączenia gruntu rolnego lub leśnego z produkcji. Oceniając całą sprawę zgodnie z zasadą braku związania Sądu zarzutami skargi nie stwierdzono innych uchybień z zakresu zasad procedury administracyjnej czy prawa materialnego. Fakt wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej został należycie udokumentowany i jednoznacznie go potwierdzono, ustalono osobę, która dokonała tego wyłączenia i czas wyłączenia. Właściwie naliczono opłatę przy jednoczesnym uwzględnieniu powierzchni nieruchomości. Na koniec zauważyć trzeba, że Kolegium wydało swoje rozstrzygniecie w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., jednak w realiach niniejszej sprawy było to działanie w pełni zasadne, a nawet konieczne. Organ II instancji usunął bowiem nieprawidłowości w zakresie wysokości opłaty i terminu, w jakim ma być ona uiszczona. Zebrany materiał dowodowy i jednoznaczność dostrzeżonych przez SKO uchybień w decyzji pierwszoinstancyjnej pozwalały na uwzględnienie zasady ekonomiki procesowej i wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej. , Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.