II SA/Wr 2512/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec, Sędzia NSA Henryka Łysikowska, Sędzia WSA Barbara Adamiak (sprawozdawca), Protokolant Iwona Procajło, po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Powiatu Kłodzkiego z dnia 4 września 2002r. nr XXXVII/330/2002 w przedmiocie stwierdzenia nieważności punktu 14 załącznika nr 1 do uchwały w sprawie zatwierdzenia zmian w Statucie Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Kłodzku Stwierdza nieważność punktu 14 załącznika nr 1 do uchwały Nr XXXVII/330/2002 Rady Powiatu Kłodzkiego z dnia 4 września 2002r. Rada Powiatu Kłodzkiego dnia 4 września 2002r. podjęła uchwałę Nr XXXVII/330/2002 w2 sprawie zatwierdzenia zmian w Statucie Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Kłodzku, na podstawie art. 12 ust. 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.: z 2002r. Dz. U. Nr 23, poz. 220, Nr 62 poz. 558) i art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze z.). Uchwała stanowi w § 1 Zatwierdza się zmiany do Statutu SP ZOZ w Kłodzku jak w załączniku nr 1 do niniejszej uchwały. W punkcie 14 Załącznika nr 1 do tej uchwały stwierdzono "W § 12 ust. 3.2. ppkt "b" wykreśla się zapis o brzmieniu "Oddział chirurgii ogólnej I w Lądku Zdroju" oraz "Oddział chirurgii urazowej w Lądku Zdroju", a w to miejsce wchodzi treść: "Ratunkowy", "Oddział Dzienny Podawania Cytostatyków", "Detoksykacji (alkoholowy) i Terapii uzależnienia od alkoholu". Wojewoda Dolnośląski wniósł na uchwałę skargę, żądając stwierdzenia jej nieważności w zakresie punktu 14 załącznika do uchwały. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 4.09.2002r. Rada Powiatu Kłodzkiego podjęła uchwałę nr XXXVII/3J0/2002 w sprawie zatwierdzenia zmian w Statucie Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Kłodzku. W wyniku przeprowadzonego postępowania nadzorczego organ nadzoru stwierdził, że przedmiotowa uchwała w sposób istotny narusza art. 36 w zw. z art. 43 ust. 1,2,3 i w zw. 60 ust. 4b ustawy z dnia 30.08.1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. 1991/91/408). Stanowią one, iż likwidacja publicznego zakładu opieki zdrowotnej następuje w drodze uchwały właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego (art. 36 ustawy). Uchwała ta musi określać sposób i formę zapewnienia osobom korzystającym z oznaczonych rodzajowo świadczeń zdrowotnych likwidowanego zakładu dalsze, nieprzerwane udzielenie takich świadczeń, bez istotnego ograniczenia ich dostępności, warunków udzielania i jakości oraz termin zakończenia działalności nie wcześniej niż 3 miesiące od daty podjęcia uchwały o likwidacji. Projekt powyższego aktu prawnego podlega opinii wojewody oraz właściwego organu gminy i powiatu, której ludności zakład udziela świadczeń zdrowotnych. Powyższe przepisy stosuje się odpowiednio przy podejmowaniu uchwał o przekształceniu zakładu, jeżeli w wyniku przekształcenia ma nastąpić likwidacja zakładu lub poszczególnych rodzajów działalności zakładu i udzielanych świadczeń zdrowotnych (art. 43 ust. 1-3). Przedmiotowa uchwała określać ma zakład podlegający likwidacji, sposób i tryb zadysponowania składnikami materialnymi i niematerialnymi, oznaczyć dzień otwarcia likwidacji i dzień zakończenia czynności likwidacyjnych oraz wskazywać podmiot, który przejął prawa i obowiązki likwidowanego zakładu, określając zakres tych praw i zobowiązań. W wyniku przeanalizowania jednak stanu faktycznego w szczególności na podstawie pisma Starosty Powiatu Kłodzkiego z dnia 18.10.2002r. BR 0712-15/2002 a także uzasadnienia do badanej uchwały organ nadzoru uznał, iż przyjęte zmiany w statucie w 12 ust. 3.2 ppkt "b" tj. wykreślenie zapisu o brzmieniu: "Oddział chirurgii ogólnej I w Lądku Zdroju" oraz "Oddział chirurgii urazowej w Lądku Zdroju" i przyjęcie w to miejsce zapisu o treści "Ratunkowy", "Oddział Dzienny Podawania Cytostatyków", "Detoksykacja (alkoholowy) i Terapii uzależnienia od alkoholu" oznacza de facto likwidację poszczególnych oddziałów i w ich miejsce utworzenie nowych. W świetle jednak powyższych zapisów ustawowych przedmiotowe wprowadzenie niniejszych postanowień uchwały jest jednak niedopuszczalne. Rada Powiatu w Kłodzku nie przeprowadziła bowiem całej ustawowej procedury związanej z likwidacją poszczególnych oddziałów, by na końcowym jej etapie wprowadzić zmiany w treści statutu samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Rada Powiatu natomiast skróciła ją do zastąpienia powyższych czynności zmianą treści statutu, co jest niezgodne z cytowanymi powyżej przepisami. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Kłodzkiego wniosła o oddalenie skargi i zwrot poniesionych kosztów postępowania. W uzasadnieniu wywodziła, że Wojewoda Dolnośląski wniósł o stwierdzenie nieważności punktu 14 załącznika do uchwały Rady Powiatu Kłodzkiego nr XXXVII/330/2002 z dnia 4 września 2002r. w sprawie zatwierdzenia zmian w Statucie Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Kłodzku. Organ nadzoru stwierdził, że w/w uchwała w sposób istotny narusza art. 36 w związku z art. 43 ust. 1,2,3 i w związku z art. 60 ust. 4b ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm.). Zarzut ten jest chybiony. Rada Powiatu Kłodzkiego podejmując przedmiotową uchwałę nie doprowadziła do likwidacji poszczególnych rodzajów działalności ZOZ i udzielanych świadczeń zdrowotnych. W skład ZOZ w Kłodzku wchodzą dwa szpitale - jeden w Kłodzku, drugi w Lądku Zdroju. W strukturze organizacyjnej szpitala w Kłodzku usytuowany jest Oddział Chirurgii Ogólnej a w strukturze szpitala w Lądku Zdroju Oddział Chirurgii Ogólnej I i Oddział Chirurgii Urazowej. (Statut ZOZ w Kłodzku § 12 pkt 3 Dział lecznictwa stacjonarnego). Ze względów ekonomicznych dyrektor ZOZ w Kłodzku wystąpił z propozycją likwidacji Oddziału Chirurgii Urazowej i Oddziału Chirurgii Ogólnej w Lądku Zdroju. Rada Społeczna ZOZ podjęła stosowną uchwałę o wprowadzeniu zmian do statutu ZOZ. Likwidacja w/w Oddziałów nie oznacza likwidacji poszczególnych rodzajów działalności ZOZ lub udzielanych świadczeń zdrowotnych. Świadczenia zdrowotne z zakresu chirurgii wykonywać będzie w całości Oddział Chirurgii Ogólnej w szpitalu w Kłodzku. Natomiast w odniesieniu do urazów, problem ten rozwiązano w ten sposób, że rozszerzono zakres działania izby przyjęć w Lądku Zdroju o przyjmowanie przez całą dobę pacjentów z urazami i udzielanie im w tym zakresie pomocy medycznej. Mając na uwadze powyższe strona przeciwna stwierdziła, że w przedmiotowej sprawie nie zostały naruszone przepisy wymienione w skardze Wojewody (w tym art. 43 ust. 1, 2, 3 ustawy o ZOZ -ach). W wyniku zmian organizacyjnych w Zespole Opieki Zdrowotnej w Kłodzku nie dojdzie bowiem do likwidacji lub istotnego ograniczenia poszczególnych rodzajów działalności zakładu i udzielanych świadczeń zdrowotnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawa z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) w związku z ustawą z 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz. U. 2001, nr 142, poz. 1592 ze zm.) nie wprowadza innych kryteriów do oceny kontrolowanej przez sąd administracyjny uchwały organu powiatu. Według art. 147 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności". Art. 147 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd administracyjny nieważności uchwały. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Ustawa z 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. nr 91, poz. 408 ze zm.) reguluje tryb tworzenia, przekształcania i likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Art. 11 powołanej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej stanowi, że "Ustrój zakładu opieki zdrowotnej oraz inne sprawy dotyczące jego funkcjonowania, nie uregulowane w ustawie, określa statut". Powołana ustawa o zakładach opieki zdrowotnej rozgranicza tryb tworzenia, przekształcania i likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej od trybu regulacji ustroju zakładu opieki zdrowotnej. Tryb uchwalania statutu dotyczy powołanego zakładu opieki zdrowotnej, a zatem jest następstwem utworzenia zakładu. To samo dotyczy trybu wprowadzania przekształceń w zakładzie opieki zdrowotnej, a zatem w świetle rozwiązań przyjętych w powołanej ustawie o zakładach opieki zdrowotnej uchwalenie zmian w statucie zakładu opieki zdrowotnej jest następstwem procedury przekształceń w zakładzie opieki zdrowotnej. Tryb likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej reguluje art. 36 i 43 ust. 1 i 2 powołanej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Według art. 36 powołanej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, likwidacja publicznego zakładu następuje w drodze rozporządzenia właściwego organu administracji rządowej albo w drodze uchwały właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 43 ust. 1 powołanej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej "Rozporządzenie lub uchwała o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej powinny określać sposób i formę zapewnienia osobom korzystającym z oznaczonych rodzajowo świadczeń zdrowotnych likwidowanego zakładu, dalsze nieprzerwane udzielanie takich świadczeń, bez istotnego ograniczenia ich dostępności, warunków udzielania i jakości oraz terminu zakończenia działalności, nie wcześniej niż 3 miesiące od daty wydania rozporządzenia lub podjęcia uchwały o likwidacji". W art. 43 ust. 2 przyjęto tryb współdziałania w procesie likwidacji, a mianowicie "Projekt rozporządzenia lub uchwały o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej wymaga opinii wojewody oraz opinii właściwych organów gminy i powiatu, których ludności zakład udziela świadczeń zdrowotnych, a także sejmiku województwa, jeśli zasięg działania zakładu obejmuje województwo lub jego znaczną część". Ten tryb likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej ma odpowiednie zastosowanie przy przekształceniu zakładu. Według art. 43 ust. 3 powołanej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej "Przepisy ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio przy wydawaniu rozporządzenia i podejmowaniu uchwały o przekształceniu zakładu, jeżeli w wyniku przekształcenia ma nastąpić likwidacja lub istotne ograniczenie poszczególnych rodzajów działalności zakładu i udzielanych świadczeń zdrowotnych". Z zaskarżonej uchwale o zatwierdzeniu zmian w Statucie Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Kłodzku dokonano zmian, które mogły być wprowadzone tylko w wyniku odpowiedniego zastosowania unormowanego w art. 43 ust. 1 i 2 powołanej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej trybu przekształcenia zakładu. Dokonane zmiany są zmianami, które odpowiadają przekształceniu w rozumieniu art. 43 ust. 3 powołanej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Jak wynika z akt sprawy nie można mieć wątpliwości, że doszło do likwidacji oddziału chirurgii urazowej w Szpitalu w Lądku Zdroju. To przekształcenie mogło być dokonane tylko w trybie określonym w art. 43 ust. 3 w związku z art. 43 ust. 1 i 2 powołanej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Rada Społeczna przy SP ZOZ w Kłodzku nie była właściwa do podjęcia uchwały akceptującej likwidacje oddziału chirurgii urazowej w Lądku Zdroju, a jedynie po przeprowadzeniu właściwej procedury do wprowadzenia odpowiednich zmian w statucie. Zarzut naruszenia art. 43 ust. 1, 2 i 3 powołanej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej jest zasadny. Z tego względu, że statut zakładu opieki zdrowotnej określa ustrój zakładu, jest przepisem prawa miejscowego, co ma znaczenie dla dopuszczalności odstępstwa od stosowania przesłanki przedawnienia (art. 82 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym). W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd orzekł jak w sentencji.