II SA/Wr 252/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka, Sędzia WSA Andrzej Cisek, Sędzia NSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Protokolant Iwona Borecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2006r. sprawy ze skargi O. M. na uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu wsi D. oddala skargę Pismem z dnia [...]r. skarżąca złożyła wniosek do planu dla wsi D. o zamianę przeznaczenia działek nr [...],[...] i [...] na tereny rekreacyjne z prawem do zabudowy jednorodzinnej i infrastruktury technicznej do obsługi terenu. Pismem z dnia [...]r. skarżąca wniosła zarzuty do projektu planu, w którym przeznaczono działki nr [...] i [...] pod usługi zdrowotne, domagając się ich przeznaczenia na tereny rekreacyjne oraz przeznaczenia południowej części działki nr [...] pod usługi zdrowotne. Zaskarżoną uchwałą Rada odrzuciła zarzut dotyczący przeznaczenia działek nr [...] i nr [...]. W uzasadnieniu uchwały powołano się na treść opracowania ekofizjograficznego dr. Z. R., prognozę skutków wpływu ustaleń planu mgr inż. J. W., decyzję Wojewody z [...]r. o wygaśnięciu koncesji na wydobywanie kruszywa oraz ustalenia wynikające z dokumentów i wizji lokalnej terenu. Zarzut dotyczący działki nr [...] został zakwalifikowany jako protest, gdyż zapis planu nie narusza interesu właściciela. Wskazano, że skarżąca rozszerzyła wniosek dot. przeznaczenia działek ponadto na usługi zdrowia, wyrażając zamiar realizacji ośrodka dla dzieci chorych z hippoterapią i budownictwa mieszkaniowego dla obsługi ośrodka. Tymczasem teren działek jest terenem poeksploatacyjnym i zdegradowanym w znacznym stopniu. Według opracowania fizjograficznego na części działek nie była prowadzona eksploatacja kruszywa, zaś na pozostałych częściach znajdują się wyrobiska o głębokości 2-4 metrów, w części zrekultywowane, częściowo zasypane odpadami, wymagające rekultywacji w kierunku leśnym, a ponadto tereny zwałowisk wewnętrznych, zrekultywowane, wypełnione piaszczystym nadkładem, co powodowałoby znaczny wzrost inwestycji budowlanych, dalej tereny zrekultywowane przez zasypanie wyrobisk, w tym różnymi odpadami lub w kierunku leśnym, których zmiana użytkowania byłaby niewskazana, a w końcu głębsze partie wyrobisk wypełnione wodą, o nieznacznej przydatności dla rekreacji. Ogólnie jest to teren słabo przydatny do zabudowy, głównie w niewielkiej części nie eksploatowanej. Nakłady na rekultywację i konieczny okres oczekiwania na osiadania nasypów zanim będą przydatne do zabudowy, nie pozwala na zaliczenie terenów do budowlanych. Możliwe byłoby zabudowanie znikomej części terenu ośrodkiem zdrowia. Tymczasem skarżąca chce wybudować osiedle domów jednorodzinnych na całym terenie, w tym na części zadrzewionej i na terenach poeksploatacyjnych. Posadowione tam budynki byłyby zagrożone nierównym osiadaniem gruntu, a inwestorzy kierowaliby pretensje do gminy. Skarżąca nie wyjaśniła, dlaczego projektowane przeznaczenie jej działek zagrażało jej interesowi prawnemu. Faktycznie teren powinien być przeznaczony na tereny gruntów rolnych, leśnych i wód stojących, bez zabudowy, gdyby skarżąca nie chciała zrealizować ośrodka rehabilitacji dla dzieci. Nieuwzględnienie wniosku o przeznaczeniu działek pod zabudowę jednorodzinną nie naruszyło interesu prawnego skarżącej. Gmina korzystając ze swoich uprawnień w zakresie władztwa planistycznego postanawia nie dopuścić do zabudowy mieszkaniowej na terenach poeksploatacyjnych, przynajmniej do czasu przeprowadzenia ich prawidłowej rekultywacji i przeprowadzenia badań stwierdzających przydatność terenu do zabudowy. W skardze do sadu administracyjnego skarżąca zarzuciła, że Rada nie rozpatrzyła wszystkich danych, z których bezspornie wynikałoby iż nieuwzględnienie protestu i zarzutów nie narusza jej interesu. Z decyzji Wojewody wynika, że po zakończeniu eksploatacji złoża kruszywa naturalnego w roku [...] rekultywowano wyrobisko poeksploatacyjne. Dokonując swobodnej a wręcz dowolnej oceny materiału Rada uznała iż teren jest nieprzydatny do zabudowy, przez co naruszyła art. 7 i art. 9 k.p.a. Do skargi dołączyła decyzję Wojewody z dnia [...]r. uchylającą decyzję zatwierdzającą zasoby geologiczne, w której uzasadnieniu stwierdzono zakończenie eksploatacji złoża kruszywa naturalnego w D. O. w roku [...] i zrekultywowanie wyrobiska poeksploatacyjnego. W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. W załączeniu udokumentowała dochowanie procedury planistycznej przy sporządzaniu projektu planu i rozpatrzeniu zarzutów. Dodała, że w dołączonej do skargi decyzji nie wynika, aby teren został rekultywowany na cele budowlane. Natomiast z decyzji o wygaśnięciu koncesji wynika, że rekultywacja nie została zakończona. Działki w czasie ich zakupu i sporządzania projektu planu były terenami rolnymi i nieużytkami. Projektowane nowe przeznaczenie zwiększa wartość działek. Nie ma natomiast faktycznych możliwości przeznaczenia ich na budowę osiedla mieszkaniowego. Na rozprawie skarżąca oświadczyła, że argumentacja Gminy dotyczy wyłącznie działki nr [...] oraz dołączyła dokumentację fotograficzną i mapy na okoliczność stanu działek nr [...], a także dokumenty dotyczące nie zakończonych porozumieniem stron negocjacji odnośnie zmiany przeznaczenia tych działek zgodnie z wnioskiem skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jedną z ogólnych zasad orzekania przez sąd administracyjny jest dokonywanie kontroli legalności zaskarżonego aktu według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania tego aktu, czyli stanu znanego lub dostępnego organowi, który ten akt wydał. W odniesieniu do kontroli legalności uchwały o odrzuceniu zarzutu będzie to stan zgłoszony przez właściciela nieruchomości na obszarze planu w piśmie wnoszącym zarzut (art. 24 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), do którego rada mogła i powinna odnieść się w zaskarżonej uchwale (art. 24 ust. 3 ustawy). O ile rada ma zamiar dokonania dalszej zmiany projektu planu, przykładowo pod wpływem treści spóźnionych zarzutów lub po zmianie stanowiska odnośnie nieuwzględnionych zarzutów, to może podjąć w tym zakresie odpowiednie działania prawne, w tym czynności mogące mieć wpływ na sposób zakończenia sprawy sądowej. W nin. sprawie Gmina takich działań nie podjęła, zaś materiały przedstawiające treść negocjacji stron, które zmierzały do ich podjęcia, nie mogły mieć wpływu na rozstrzygnięcie sądowe (pomijając już, że złożenie sądowi przez jedną ze stron takich materiałów jest niestosowne). Wnoszący zarzut powinien twierdzić i dowodzić, że kwestionowany zapis planu narusza jego interes prawny lub uprawnienie, czyli że jego sfera prawna będzie przez plan zmieniona, uszczuplona lub zmodyfikowana. Uwzględnienie zarzutu powinno nastąpić, gdy naruszenie indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, stanowiące podstawę zarzutu, jednocześnie narusza prawo przedmiotowe bądź też nie daje się przekonująco uzasadnić. Wymaga zaznaczenia, że ustawa upoważnia gminę do ustalania przeznaczenia terenu, a przez to legalnego kształtowania treści prawa własności, zaś niezgodności projektu planu z prawem nie można skutecznie dowodzić wskazując na bardziej celowe, lepiej uzasadnione ekonomicznie lub społecznie czy mniej dolegliwe dla danego właściciela przeznaczenie określonej nieruchomości, a tym bardziej na nieuwzględnienie postulowanej przez właściciela zmiany przeznaczenia, dającej mu większe korzyści. Sąd administracyjny nie jest powołany do merytorycznej oceny kontrolowanego aktu, pozostającego w zgodności z prawem. Zadaniem Sądu jest ocena, czy naruszenie interesu prawnego skarżącej przez konkretne ustalenia planu dotyczące jej sfery prawnej, doprowadziło ponadto do naruszenia prawa przedmiotowego w zakresie ograniczonym do tej sfery prawnej, a przede wszystkim, czy wprowadzenie ustaleń planu naruszających ten interes prawny zostało należycie uzasadnione w uchwale o odrzuceniu zarzutu. Jak podano na wstępie, w nin. sprawie skarżąca nawet nie twierdziła, że projektowane nowe przeznaczenie narusza jej interes prawny, gdyż kwestionowała je jedynie z uwagi na nieuwzględnienie wniosku do planu. Jak wynika z dołączonego do akt sprawy projektu planu miejscowego, dla działek skarżącej pozostawiono możliwość dalszego wykorzystywania jako terenów rolnych i nieużytków, natomiast dopuszczono przeznaczenie na lokalizację obiektów usług zdrowia oraz sportu i rekreacji – ośrodek rehabilitacji, a ponadto zabudowy jednorodzinnej dla obsługi ośrodka do 10% powierzchni terenu, po wybudowaniu ośrodka. W ocenie gminy teren nie nadawał się do zabudowy mieszkaniowej w szerszym zakresie. O ile była to ocena niesłuszna lub błędna, jak twierdziła skarżąca, to nie mogło to wywołać uznania jej za powziętą z naruszeniem prawa. Skarżąca z uwagi na treść art. 1 k.p.a. nie mogła skutecznie zarzucić naruszenia przepisów tego kodeksu, który nie stosował się przy uchwalaniu planu, zaś procedury planistycznej uregulowanej w art. 18 ustawy gmina nie naruszyła. Gdy w sprawie nie można było dopatrzeć się naruszenia interesu prawnego skarżącej, a tym bardziej prawa przedmiotowego, to skarga jako bezzasadna podlegała zgodnie z art. 151 p.s.a. oddaleniu.