II SA/Wr 252/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 maja 2015 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszonego zamiaru wykonania robót budowlanych obejmujących utwardzenie działki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz postanowienie Starosty L. z dnia [...] r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. (znak: [...]) Starosta L. działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego wniósł sprzeciw wobec zgłoszonego w dniu 5 listopada 2014 r. przez R. P. zamiaru wykonania robót budowlanych mających na celu utwardzenie działki nr 476/19, obręb S., gmina K.. W uzasadnieniu decyzji organ orzekający powołał się na przepis art. 30 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, powyżej wskazanej i wyjaśnił, że wnioskodawca nie wykonał obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] r. (Nr [...]) i nie przedłożył decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej inwestycji planowanej na działce nr 476/19 obręb S., gmina K.. Opisana powyżej decyzji została w toku instancyjnym zaskarżona przez R. P., który w odwołaniu wskazał m.in., że decyzja o warunkach zabudowy, wymagana postanowieniem Starosty L. z dnia [...] r. została przedłożona organowi pierwszej instancji w dniu 19 listopada 2014 r., a zatem przed upływem terminu wyznaczonego przez ten organ do wykonania czynności. Ponadto wyjaśnił, że w piśmie złożonym jednocześnie z decyzją o warunkach zabudowy poinformował Starostę L., że w załączeniu przedkłada również wyrys z mapy ewidencyjnej z poprawnie zaznaczoną kolorem zielonym częścią działki (ok. 45% powierzchni działki), którą zamierza utwardzić, a ponadto, że nie doręcza projektu zagospodarowania działki zgodnego z decyzją o warunkach zabudowy, wykonanego na podkładzie aktualnej mapy zasadniczej, ponieważ uważa, że do wykonania robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działce budowlanej nie jest wymagany taki projekt. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda D. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając podjęte orzeczenie organ odwoławczy przywołał przepis art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, wcześniej wskazywanej, stanowiący, że "roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 – 31", wyjaśniając jednocześnie, że art. 29 zawiera zamknięty katalog budów i robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Następnie Wojewoda D. wskazał w uzasadnieniu, że zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo budowlane inwestycje, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3 i pkt 5-21 oraz ust. 2 pkt 1-13 tej samej ustawy, wymagają zgłoszenia właściwemu organowi w terminie 30 dni przed zamierzonym terminem rozpoczęcia robót budowlanych. W myśl przepisu art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. Organ właściwy do przyjęcia zgłoszenia powinien, w oparciu o dostarczoną przez zgłaszającego dokumentację, ustalić, czy istotnie zamierzona inwestycja mieści się w katalogu przedsięwzięć zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i poddanych jedynie obowiązkowi uprzedniego zgłoszenia. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji (art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane). Ponadto organ wnosi sprzeciw także wtedy, gdy zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę (art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane) albo narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy (art. 30 ust. 6 pkt 2 tej ustawy). Sprzeciw odnosi skutek prawny, jeśli decyzja ta została wydana w terminie 30 dni od dnia wpływu zgłoszenia do właściwego organu (art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane) oraz doręczona wnioskodawcy, przy czym w przypadku nałożenia postanowieniem obowiązku uzupełnienia zgłoszenia termin trzydziestodniowy liczy się od dnia uzupełnienia zgłoszenia lub bezskutecznego upływu wyznaczonego tym postanowieniem terminu. Zgłoszenie wpłynęło 5 listopada 2014 r., postanowieniem z dnia [...] r. organ nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia. Inwestor złożył uzupełnienie 19 listopada 2014 r., a decyzję wyrażającą sprzeciw wydano [...] r. Zatem organ pierwszej instancji wykonał wszystkie czynności w terminach określonych w cytowanych powyżej przepisach prawa. Przedmiotem zgłoszenia było utwardzenie "części działki oznaczonej w ewidencji gruntów jako Bz". Roboty budowlane, polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych są zwolnione, zgodnie z przepisem art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W dalszej części zgłoszenia wnioskodawca wyjaśnił, że przy utwardzeniu będą wykorzystane materiały typu: kostka granitowa, kostka betonowa, krawężniki, cement, piach, żwir, tłuczeń, beton. Sposób wykonania robót: samodzielny sposobem gospodarczym lub zlecony firmie budowlanej zajmującej się wykonywaniem tego typu robót. Do zgłoszenia inwestor dołączył kopię mapy ewidencyjnej z zaznaczoną działką nr 476/19. Na przedłożonej mapie działka ta opisana jest numerem 476/19 oraz oznaczeniem rodzaju użytku gruntowego Bz (tereny rekreacyjno-wypoczynkowe). Innego oznaczenia terenu inwestycji brak. Dopiero wykonując obowiązek, nałożony nań postanowieniem Starosty L. z dnia [...] r., inwestor przedłożył kopię tej samej mapy ewidencyjnej z zamazaną na zielono południową częścią działki, na której faktycznie znajduje się oznaczenie Bz. W myśl cytowanego powyżej przepisu art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia, i dołączyć - w zależności od potrzeb - odpowiednie szkice lub rysunki. Dane te są niezbędne do ustalenia przez organ, czy planowany zakres robót budowlanych mieści się w zakresie nadanej mu przez inwestora nazwy, a zatem czy podlega wybranej przez inwestora procedurze. Ponadto organ jest zobligowany do sprawdzenia, czy budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub innych przepisów, gdyż w takim przypadku organ wnosi sprzeciw (art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane). Jednym z takich przepisów jest art. 5 ustawy Prawo budowlane, mający na celu poszanowanie interesów osób trzecich. W omawianym przypadku inwestor nie określił sposobu odprowadzania wody deszczowej z utwardzonego terenu. Stosownie do przepisu §29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zmianami - zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie usytuowania budynków) "dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione". Z dokumentów, przedłożonych przez inwestora, nie można wywnioskować, że przepisy te będą spełnione. Zgłoszenie inwestora, pomimo wezwania go do jego uzupełnienia (postanowieniem z dnia [...] r.) nie spełnia opisanych powyżej wymogów. Inwestor nie wskazał ani zakresu (terenowego) planowanych robót budowlanych, ani zakresu rzeczowego, czyli sposobu ich wykonania. Inwestor wskazał jedynie, jakie materiały budowlane mogą być użyte. Określenie, że roboty te będą wykonane sposobem gospodarczym lub przez wyspecjalizowaną firmę budowlaną należy zaliczyć do zagadnień związanych z zarządzaniem inwestycją które nie podlegają przepisom ustawy Prawo budowlane, zatem zagadnienia te nie podlegają badaniu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Brak także danych, pozwalających ustalić, czy inwestycja będzie zgodna z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska w zakresie ochrony gruntu przed zanieczyszczeniami produktami ropopochodnymi. W myśl art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zmianami) zmiana zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Utwardzenie terenu należy uznać za zmianę sposobu zagospodarowania, zatem wymaga ono uzyskania warunków zabudowy. Postanowieniem z dnia [...] r. wezwano inwestora do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr 476/19, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja, odpowiadając, inwestor przedłożył kopię decyzji Wójta Gminy K. Nr [...] z dnia [...] r., o warunkach zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie 10 domów letniskowych na działce nr 476/17 (część), obręb S.. Adresatem decyzji jest Gmina K.. Wynika z powyższego, że inwestor nie wywiązał się z nałożonego nań postanowieniem z dnia [...] r. obowiązku, gdyż przedłożona przezeń decyzja ma inny zakres rzeczowy, inny zakres obszarowy i wydana jest na rzecz innego podmiotu. Zatem inwestor nie posiada decyzji o warunkach zabudowy dla swojego przedsięwzięcia. Postanowieniem z dnia [...] r. nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia projektu zagospodarowania działki. W odwołaniu inwestor stwierdza, że według niego projekt zagospodarowania działki nie jest potrzebny. Faktycznie, projekt taki nie jest wymieniony w przepisie art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Tym niemniej, co wskazano powyżej, do zgłoszenia należy dołączyć szkice i rysunki, pozwalające organowi zbadać zgodność inwestycji z przepisami (np. kwestia pozostawienia odpowiedniej wielkości powierzchni biologicznie czynnej). W ocenie Wojewody D. organ pierwszej instancji zasadnie zobowiązał inwestora do uzupełnienia zgłoszenia o rysunku, ukazujący usytuowanie planowanej inwestycji na działce. Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionował R. P. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W petitum skargi R. P. – zaskarżając decyzję Wojewody D. w całości – zarzucił naruszenie przez organ orzekający prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i powołując się na tak sformułowane zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W obszernym uzasadnieniu skargi R. P. przedstawił przebieg postępowania instancyjnego oraz argumentację, stanowiącą rozwinięcie zarzutów zawartych w skardze. W doręczonej Sądowi w dniu 8 kwietnia 2015 r. odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi, wyjaśniając, że po zapoznaniu się z jej treścią nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publiczne, pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sady administracyjne w pełnym zakresie kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacia wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki, Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych, istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdzi, naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami, administracyjnymi, wskazującego na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przy jednoczesnym skorzystaniu dyspozycji art. 135 wskazanego aktu, z którego wynika, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć wydanych w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane, która – jak określa to jej art. 1 normuje działalność obejmującą m.in. sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych. Istotne też jest – na co prawidłowo zwrócił uwagę Wojewoda D. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w art. 28 ust. 1 omawianej regulacji ustawodawca jako zasadę przyjął, że roboty budowlane, którymi są – zgodnie z art. 3 pkt 7 tej ustawy – działania polegające na budowie, a także prace polegające na przebudowie, montażu remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wskazane przepisy art. 29-31 ustawy – Prawo budowlane zawierają zamknięty katalog robót budowlanych, w stosunku do których ustawodawca odstąpił od obowiązku posiadania przez inwestora pozwolenia na budowę, w niektórych przypadkach zastępując go wymogiem zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru wykonania określonych robót budowlanych, ale jednocześnie uprawniając ten organ do wniesienia w określonych ustawowo warunkach i terminie sprzeciwu w formie decyzji. Opisanym powyżej złagodzeniem wymogów ustawowych objęte zostały – poprzez treść art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane – m.in. wskazane w przepisie art. 29 ust. 2 pkt 5 roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych, czyli roboty odpowiadające co do swojej istoty i rezultatu robotom objętym zgłoszeniem zamiaru przystąpienia do ich wykonywania dokonanym przez R. P. w dniu 5 listopada 2014 r. Z systematyki przepisu art. 29 powoływanej ustawy oraz z literalnego brzmienia uregulowania zawartego w jego ust. 2 pkt 5 jednoznacznie wynika, że utwardzenie powierzchni gruntu, o którym mowa w tym przepisie nie jest budową w rozumieniu art. 3 pkt 1 i pkt 6 ustawy, bowiem te prace zostały objęte treścią art. 29 ust. 1 powoływanej ustawy. Należy tez zwrócić uwagę, że ustawa – Prawo budowlane nie zawiera norm, która wyjaśniałyby użyte w art. 29 ust. 2 pkt 5 pojęcie "utwardzenie gruntu", a także nie precyzuje, do których z funkcjonujących legalnych definicji pojęcia "działka budowlana" odnosi się wskazywane uregulowanie. W literaturze przedmiotu prezentowany jest pogląd, podzielany przez skład orzekający w tej sprawie, że są to wszelkiego rodzaju prace, które wiążą się z utwardzeniem powierzchni gruntu uzyskanym poprzez wykorzystanie materiałów budowlanych np. wykonanie płyty betonowej, ułożenie kostki brukowej itp. przy jednoczesnym posiłkowym skorzystaniu z definicji działki budowlanej zawartej w art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 199), zgodnie z którym należy przez to określenie rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego (por. J. Dessoulavy-Śliwiński (w: "Prawo budowlane, Komentarz" pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2009). Z akt sprawy, na podstawie których – zgodnie z przepisem art. 133 § 1 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeka sąd administracyjny wynika, że realizując zamiar utwardzenia powierzchni gruntu inwestor wykorzysta materiały budowlane t.j. kostka granitowa, kostka brukowa, krawężniki, cement, piasek, żwir, tłuczeń, beton oraz, że działka potencjalnego zainwestowania kwalifikowana jest jako działka budowlana. Organy orzekające w rozpoznawanej sprawie w postępowaniu instancyjnym uznały, że należy wnieść sprzeciw do zgłoszonego przez R. P. w dniu 5 listopada 2014 r. zamierzenia inwestycyjnego, powyżej opisywanego. Podstawę dla takiej czynności orzeczniczej w obowiązującym stanie prawnym stanowi przepis art. 30 ust. 2 (in fine), który umożliwia wniesienie sprzeciwu ze względów formalnych oraz przepis art. 30 ust. 6, który umożliwia wniesienie sprzeciwu z powodów merytorycznych. Z treści uzasadnienia decyzji zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wynika, że mimo wskazania w podstawie prawnej decyzji wydanej w tej sprawie przez Starostę L. przepisu art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, sprzeciw został wniesiony z przyczyny określonej w przepisie art. 30 ust. 2 (in fine) tej ustawy tzn. z powodu nieuzupełnienia przez wnioskodawcę (zgłaszającego zamiar wykonania robót budowlanych) brakujących dokumentów, wskazanych wcześniej przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej w postanowieniu z dnia [...] r. W osnowie tego postanowienia Starosta L. uznając, że zgłoszenie dokonane w dniu 5 listopada 2014 r. przez R. P. zawiera braki o charakterze materialnym zobowiązał na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane potencjalnego inwestora do usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w przedłożonej dokumentacji poprzez doręczenie we wskazanym terminie: decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej działki nr 476/19, obręb S., gmina K. oraz projekt zagospodarowania działki, zgodnego z decyzją o warunkach zabudowy, wykonanego na podkładzie aktualnej mapy zasadniczej. Skarżący przed upływem terminu określonego w postanowieniu dla wykonania orzeczonego obowiązku doręczył decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] r. Nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 10 domów letniskowych na działce nr 476/17, obręb S., w której – na podstawie decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt podziału geodezyjnego i prawnego nieruchomości oznaczonej jako działka nr 476/17 – wydzielona została działka oznaczona nr 476/19, wskazana w przedmiotowym zgłoszeniu. Ponadto przedłożył wyrys z mapy ewidencyjnej z oznaczoną kolorem zielonym częścią działki, która zostanie utwardzona i stanowi ok. 45% całkowitej powierzchni działki oraz wyjaśnił, że nie dołącza projektu zagospodarowania działki, zgodnego z decyzją o warunkach zabudowy, wykonanego na podkładzie aktualnej mapy zasadniczej, gdyż uważa, że do wykonania robót budowlanych, nie wymagających pozwolenia na budowę, polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działce budowlanej nie jest wymagany taki projekt. Wojewoda D. akceptując stanowisko przyjęte w sprawie przez organ pierwszej instancji i zasadność czynności orzeczniczej podjętych przez ten organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – odnosząc się do orzeczonego obowiązku przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy – przywołał przepis art. 59 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wcześniej wskazanej i stwierdził, że "utwardzenie terenu należy uznać za zmianę sposobu zagospodarowania, zatem wymaga ono uzyskania warunków zabudowy", natomiast odnosząc się do orzeczonego obowiązku przedłożenia projektu zagospodarowania działki potwierdził, że taki wymóg nie wynika z treści art. 30 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, ale do zgłoszenia należy dołączyć szkice i rysunki, zatem prawidłowo Starosta L. zobowiązał inwestora do uzupełnienia zgłoszenia o rysunek, ukazujący usytuowanie planowanej inwestycji na działce. Zważyć jednak należy, że organy administracji publicznej podporządkowane są w swoich działaniach zasadzie praworządności, zawartej w przepisie art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W warunkach rozpoznawanej sprawy wynikająca z tej zasady powinność działania na podstawie przepisu prawa oznacza, że nałożenie na określony podmiot obowiązku uzupełnienia zgłoszenia musi wynikać, nie tylko z subiektywnej oceny organu właściwego, czy potencjalnej potrzeby, ale z przepisu prawa, współtworzącego aktualny porządek prawny. Organ administracji architektoniczno-budowlanej orzekający w formie postanowienia w trybie art. 30 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane o obowiązku uzupełnienia zgłoszenia powinien wskazać podstawę prawną, umożliwiającą mu nałożenie konkretnego obowiązku i uzasadnić swoje stanowisko w tym zakresie. W rozpoznawanej sprawie żaden z organów właściwych instancyjnie takich czynności nie podjął. W ocenie Sądu przepis art. 30 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane nie mógł stanowić podstawy do zobligowania skarżącego do uzupełnienia zgłoszenia poprzez doręczenie decyzji o warunkach zabudowy oraz projektu zagospodarowania działki ze skutkiem – w przypadku niewykonania obowiązku – w postaci wniesienia sprzeciwu, bowiem przepis art. 30 ust. 2 powoływanej ustawy nie przewiduje załączenia do zgłoszenia decyzji o warunkach zabudowy, natomiast projektu zagospodarowania działki – wbrew stanowisku Wojewody D. – nie można utożsamiać z rysunkiem czy szkicem, o których mowa w powołanym przepisie (np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 23 września 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 457/08, Lex nr 522642; wyrok WSA w Łodzi z dnia 4 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 610/13, Lex nr 1407366). Wojewoda D. nie wykazał w żaden sposób zasadności uznania, że w rozpoznawanej sprawie spełnione zostało zasadnicze kryterium przyjęcia wymogu przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy przez potencjalnego inwestora tzn. spowodowanie zmiany zagospodarowania terenu. Należy przy tym zwrócić uwagę, że zmiana zagospodarowania terenu jest w obowiązującym porządku prawnym pojęciem niedookreślonym, a to wymaga od organu, który na taką okoliczność się powołuje analizy stanu faktycznego i szczegółowego uzasadnienia tego, że w uznaniu organu z taką zmianą mamy w sprawie do czynienia. Istotne też jest, że projekt zagospodarowania działki jest obligatoryjnym i sformalizowanym elementem projektu budowlanego, objętym szczegółową regulacją rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462 z późn. zm.), zatem uwzględniając wykładnię systemową i funkcjonalną oraz racjonalność ustawodawcy nie można uznać, aby dokument o takich cechach stanowił odpowiednik rysunku lub szkicu, o których mowa w art. 30 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, jako o załącznikach zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych. Zasadność uzupełnienia przedmiotowego zgłoszenia w tym zakresie również nie została w postępowaniu instancyjnym wyjaśniona przez organy orzekające w sprawie. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że orzeczenia podjęte w tym postępowaniu jako naruszające prawo wymagają wyeliminowania z obrotu prawnego i stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt. II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 tej samej ustawy zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy powinien uwzględnić uwagi Sądu zawarte w uzasadnieniu.