II SA/Wr 252/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: Kinga Bilska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi H. J. i J.J. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia przebudowanej części strychu i lokalu mieszkalnego do stanu poprzedniego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia[...] r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. G., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51ust. 1 i ust. 7 Prawa budowlanego, nakazał H. i J.J. – inwestorom robót budowlanych związanych z przebudową części strychu i lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. P.[...] w P. rozbiórkę i wykonanie następujących robót: - rozbiórkę ścianki działowej wydzielającej część strychu, - demontaż schodów drewnianych prowadzących z lokalu nr [...] na strych, - zabudowanie otworu w stropie wykonanego między lokalem nr [...] a strychem. Organ I instancji motywując swoje rozstrzygnięcie, wyjaśnił, że brak jest zgody wszystkich współwłaścicieli obiektu budowlanego na wykonane prace, wobec tego należało nakazać rozbiórkę wymienionych w osnowie decyzji elementów. W odwołaniu od decyzji PINB w J. G. H. i J. J. podnieśli, iż wykonując sporne roboty budowlane posiadali wówczas (w 2006 r.) ustną umowę wszystkich współwłaścicieli budynku mieszkalnego na wykonanie przedmiotowych prac (w tym z nieżyjącymi już p. P. – poprzednikami prawnymi p. Sz.). Państwo G. nie mieli wówczas żadnych zastrzeżeń, tym bardziej że i oni sami w tym czasie także odgrodzili swoją część strychu do wyłącznego korzystania. Państwo Sz. wyrazili pisemną zgodę za wykonanie (istnienie) tejże inwestycji. W kwestii zaś zarzutu p. G. odnośnie braku dostępu do kominów poprzez postawienie ścianki działowej, inwestor wyjaśnił, że dostęp do wszystkich kominów z racji wykonywania przeglądów jest możliwy poprzez 2 okna włazowe ( jedno w dawnej części wspólnej ogólnodostępne i drugie w części użytkowanej przez inwestorów) – co odbywa się cały czas bezproblemowo. W dalszej części wyjaśnili, że prawdziwa przyczyna konfliktu wynika z faktu braku zgody pozostałych współwłaścicieli na zmianę usytuowania drogi dojazdowej w taki sposób, by niejako utworzyć dwa odrębne budynki, co jest w ocenie pozostałych współwłaścicieli niemożliwe ze względu na istniejące elementu infrastruktury takie jak szambo, odpływy kanalizacyjne i burzowe oraz wewnętrzna droga dojazdowa i p.poż. - pozostające po stronie p. G. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania i jak podkreślił wnikliwej analizie zgromadzonego materiału dowodowego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu odwoławczego zakres wykonanych robót przemawia za uznaniem, iż wykonane roboty budowlane były "przebudową" w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Inwestor w niniejszej sprawie nie zmienił parametrów charakterystycznych obiektu budowlanego, lecz w wyniku wykonanych robót budowlanych zmodyfikował wyłącznie parametry techniczne i użytkowe spornego strychu. Inwestor bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b.) zrealizował roboty budowlane, a zatem należało rozważyć konieczność zastosowania któregoś ze środków przewidzianych przez ustawodawcę w ramach regulacji art. 51 ustawy prawo budowlane. W ramach postępowania należało ustalić, czy roboty budowlane wykonane zostały w sposób poprawny i w przypadku gdyby roboty wykonane zostały w sposób wadliwy, to należało nakazać : 1. zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2. wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z przepisami, w określonym terminie lub w przypadku ustalenia, że roboty wykonano poprawnie, umorzyć postępowanie w sprawie. W ocenie organu odwoławczego, "przedmiotowe roboty zostały wykonane w części wspólnej budynku - tj, na poddaszu w części ogólnodostępnego strychu" (str. 3 decyzji). W budynku funkcjonuje mała wspólnota mieszkaniowa (istnieją trzy wyodrębnione lokale mieszkalne). Organ wskazał, że do zarządu nieruchomością wspólną w małej wspólnocie mają zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego (art. 199-209). W przypadku, gdy określone czynności przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Ponieważ w trakcie trwania postępowania takiej zgody nie wyraził J.G., a inwestorzy nie przedstawili dowodu na okoliczność swoich twierdzeń o posiadaniu ustnej zgody ówczesnych wszystkich współwłaścicieli części wspólnej (w tym J.G.), to oznacza że inwestorzy nie wykazali się dowodem stwierdzającym prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tej sytuacji organ I instancji miał, zdaniem DWINB, uzasadnione podstawy do nałożenia obowiązku na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. Ponadto organ odwoławczy nie dopatrzył się uchybień w sposobie w jaki PINB prowadził postępowanie mających istotne znaczenie dla zaskarżonego rozstrzygnięcia. W skardze na powyższą decyzję H. i J.J. zarzucili błąd w ustaleniach faktycznym polegający na braku przyjęcia przez DWINB, że przebudowa nastąpiła za zgodą i wiedzą sąsiadów oraz fakt, że roboty budowlane zostały wykonane poprawnie, nie stwarzają zagrożenia i nie wpływają na stan techniczny budynku. Skarżący podkreślili, że decyzje o zamknięciu swojej części strychu do wyłącznego użytkowania podjęli po uzgodnieniach ustnych wszystkich ówczesnych lokatorów, tj. z państwem P. oraz państwem G., co potwierdza niezakłócony okres użytkowania tej części strychu przez 33 lata. Obecni właściciele lokalu ( po p. P.) wyrazili pisemną zgodę na sporne roboty. Zmiana stanowiska jednego ze współwłaścicieli po 12 latach nie może stanowić wyłącznej podstawy do nakazu przywrócenia strychu do stanu poprzedniego, gdyż taki stan był cały czas przez nich akceptowany. W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia. Na rozprawie przed Sądem skarżący J.J. poparł skargę i dodatkowo podniósł, że rozstrzygnięcie odnoszące się do likwidacji schodów nieprawidłowe, gdyż schody zostały wykonane w jego lokalu mieszkalnym a nie na strychu i mogą stanowić element wystroju mieszkania tak jak np. mebel, tym bardziej ze względu na swoją konstrukcję. Uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi, stwierdzając że schody mu nie przeszkadzają. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, polega zatem na weryfikacji decyzji/postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Zakres kontroli sądowej wyznaczony jest przez przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- dalej p.p.s.a. (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zgodnie z którym sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie należy podkreślić, że organy nadzoru budowlanego prowadzą postępowanie legalizacyjne w oparciu o art. 50 i 51 Prawa budowlanego w stosunku do obiektów niewymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, a także robót budowlanych, które wprawdzie wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia jednakże nie mogą zostać uznane za samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego prawidłowo zastosowały tryb określony w art. 51 Prawa budowlanego (bez wcześniejszego wstrzymania już wykonanych robót na podstawie art. 50 tej ustawy), albowiem roboty w chwili kontroli były zakończone wiele lat wcześniej a wydzielone pomieszczenie strychowe użytkowane. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawił przyczynę uniemożliwiającą doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem wskazując, że przeszkodą do legalizacji robót budowlanych był stwierdzony brak prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przy czym w rozpatrywanej sprawie nie zostało zakwestionowane ustalenie, że przedmiotem postępowania naprawczego były wykonane samowolnie roboty budowlane polegające na przebudowie części wspólnego strychu, lecz zakwestionowano fakt ich wykonania bez zgody wszystkich współwłaścicieli części wspólnych. Ponadto na rozprawie przed Sądem skarżący J.J. zarzucił dodatkowo Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, iż utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w sytuacji gdy nie wszystkie roboty objęte zaskarżoną decyzją wykonane zostały na części wspólnej, tj. strychu. Podniósł, że schody objęte nakazem rozbiórki wykonane zostały w jego lokalu mieszkalnym i mogą stanowić element wystroju mieszkania. Nie godzi się zatem na ich rozbiórkę. W tych okolicznościach rzeczą Sądu była przede wszystkim kontrola zaskarżonej decyzji i postępowania ją poprzedzającego. Sąd weryfikując przyjęty w decyzji stan faktyczny przeprowadził analizę zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego. Uwzględniając wyniki postępowania dowodowego Sąd stwierdził, że okoliczność braku zgody współwłaścicieli nieruchomości na roboty budowlane związane z wydzieleniem pomieszczenia strychowego była kwestionowana przez skarżących zarówno w toku postępowania odwoławczego, jak i w skardze. Odnosząc się do powyższej okoliczności należy wskazać na prawidłowe wnioskowanie organu, że zakres robót koniecznych do doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem wymagał uzyskania zgody pozostałych współwłaścicieli części wspólnych budynku. Strych w tym wypadku stanowi część wspólną nieruchomości budynkowej, do której po postawieniu ścianki działowej na części tego strychu i połączeniu go z lokalem mieszkalnym skarżących współwłaściciel J. G. pozbawiony został dostępu. Pozostali współwłaściciele K. i M. Sz. wyrazili inwestorowi na takie roboty pisemną zgodę. Skoro zatem efektem działań naprawczych były roboty budowlane służące wydzieleniu na części strychu pomieszczenia do wyłącznego korzystania przez strony skarżące w budynku mieszkalnym, to inwestor miał obowiązek wykazania tytułu prawnego do dysponowania w tym celu częścią wspólną budynku, gdyż wykonane roboty na strychu przekraczały zakres zwykłego zarządu. Podkreślenia wymaga, że aby wykazać, iż w chwili realizacji przedmiotowych robót zgoda wszystkich współwłaścicieli części wspólnych istniała, inwestor powołujący się na ustną umowę winien ten fakt udowodnić za pomocą określonych środków dowodowych, czego jednak nie uczynił. W zaistniałej sytuacji organ administracyjny nie miał możliwości zweryfikowania twierdzeń inwestora bez przedstawienia przez niego dowodu na podnoszoną okoliczność, gdyż obecnie nie żyje poprzedni współwłaściciel p. P. a J. G. zwalcza istniejącą samowolę. W badanej sprawie równie istotną kwestią była analiza treści zawiadomienia PINB w J. G. z dnia [...] r. o wszczęciu postępowania i określeniu jego przedmiotu. Z zawiadomienia wynika, że postępowanie dotyczyło "przebudowy części strychu w P. przy ul. P. [...]". Podkreślenia wymaga, że zakres postępowania przed organem odwoławczym, zgodnie z wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, jest taki sam jak przed organem pierwszej instancji, jako że organ odwoławczy rozpatruje i rozstrzyga tą samą sprawę administracyjną. Organ II instancji jako organ merytoryczny a zarazem kontrolny winień ten fakt uwzględnić rozstrzygając sprawę ponownie w jej całokształcie. Z osnowy decyzji PINB w J.G. wynika, że nakaz rozbiórki dotyczy nie tylko robót wykonanych w części wspólnej budynku (na strychu) ale także obejmuje roboty wykonane w lokalu mieszkalnym nr [...], tj. schody. Utrzymując w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, umknęło uwadze DWINB, że nakaz w zakresie demontażu schodów wykracza poza zakres postępowania. W ponownie prowadzonym postępowaniu, organ odwoławczy uwzględni uwagi Sądu i w zależności od swoich ustaleń i ewentualnych dalszych dowodów, podejmie rozstrzygnięcie w sprawie. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a , orzeczono jak w sentencji.