II SA/Wr 252/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis (spr.) Sędzia WSA Olga Białek po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi T. P. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę automatycznej myjni samochodowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., znak: [...], odmówiono wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą T. P. pozwolenia na budowę automatycznej myjni samochodowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, w [...], na działce nr [...],[...], obręb – [...]. Na to postanowienie zażalenie wniosła Gmina [...]. Wojewoda [...] postanowieniem NR [...], z dnia [...] marca 2020 r., na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 256) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) po rozpatrzeniu zażalenia Gminy [...] na opisane postanowienie uchylił je i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Na uzasadnienie organ wskazał, że w dniu [...] grudnia 2019 r. (data nadania przesyłki za pośrednictwem operatora pocztowego) Gmina [...] wniosła podanie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą T. P. pozwolenia na budowę automatycznej myjni samochodowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, w [...], na działce nr [...],[...], obręb - [...]. Jako przesłankę uzasadniającą wznowienie postępowania podano art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W ocenie skarżącej gminy planowane, w ramach realizacji inwestycji budowanej, podwyższenie terenu na działce nr [...] może doprowadzić do zmiany granic zagrożenia powodzią. Ponadto na terenie działki nr [...] znajdują się należące do gminy urządzenia wodno-kanalizacyjne, do których wskutek robót budowlanych, będzie utrudniony dostęp. Następnie Starosta [...] pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. wezwał Gminę [...] do przedłożenia dokumentu potwierdzającego dokładną datę powzięcia wiadomości o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania według art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Dodano przy tym, że wnioskodawca musi udowodnić, kiedy dowiedział się o tej okoliczności, gdyż dopiero moment powzięcia obiektywnej wiadomości o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia, otwiera bieg terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, o którym jest mowa w art. 148 § 2 Kpa. Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. (również i data nadania przesyłki za pośrednictwem operatora pocztowego) Gmina [...] w odpowiedzi wezwanie Starosty [...] podała, że z decyzji Wojewody [...], którą otrzymała w dniu [...] grudnia 2019 r., dowiedziała się, że wskazana decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., Nr [...] jest decyzją ostateczną. W tym punkcie organ wyjaśnia, że Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r., Nr [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez Gminę [...]. Następnie, starosta postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r., znak: [...] odmówił wznowienia postępowania zakończonego opisaną decyzją, twierdząc, że Gmina [...] w dniu [...] lipca 2019 r. złożyła odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., Nr [...] i tę datę należy przyjąć za datę pewną, w której wnioskodawca dowiedział się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania. Zażalenie, na opisane postanowienie, w ustawowym terminie, wniosła Gmina [...], w którym podała, że składając odwołanie od decyzji Starosty [...] nie miała informacji, że jest to rozstrzygnięcie ostateczne. Ponadto w zażaleniu powtórzyła swe argumenty dotyczące zmiany granic terenu powodziowego jak też negatywnego oddziaływania, wskutek podniesienia terenu, na należące do Gminy urządzenia wodno-kanalizacyjne. W wyniku analizy akt sprawy Wojewoda [...] stwierdził, że wznowienie postępowania stanowi instytucję procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym zapadła ta decyzja, zostało dotknięte kwalifikowaną wadliwością, wymienioną w zamkniętym katalogu zawartym w art. 145 § 1, art. 145a § 1 oraz art. 145b § 1 Kpa, w który obejmuje następujące stany faktyczne: dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe (art. 145 § 1 pkt 1 Kpa), decyzja wydana została w wyniku przestępstwa (art. 145 § 1 pkt 2 Kpa), decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 (art. 145 § 1 pkt 3 Kpa), strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 Kpa), wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 Kpa), decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu (art. 145 § 1 pkt 6 Kpa), zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 145 § 1 pkt 7 Kpa), decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione (art. 145 § 1 pkt 8 Kpa), Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja (art. 145a § 1 Kpa) oraz zostało wydane orzeczenie sądu stwierdzające naruszenie zasady równego traktowania, zgodnie z ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania (Dz. U. Nr 254, poz. 1700), jeżeli naruszenie tej zasady miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną (art. 145b § 1 Kpa). Zgodnie z art. 147 Kpa, wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony. Stosownie zaś do art. 149 Kpa wznowienie oraz odmowa wznowienia postępowania następuje drodze postanowienia (§ 1 i § 3). Należy zauważyć, że zgodnie z art. 148 § 2 Kpa, termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania z naruszeniem ustawowego terminu, o którym mowa w art. 148 Kpa stanowi przesłankę negatywną dopuszczalności wznowienia postępowania, skutkującego wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 Kpa). Jak napisano wyżej, organ pierwszej instancji za datę pewną powzięcia przez Gminę [...] informacji o decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., Nr [...] (wyżej opisanej) uznał dzień [...] lipca 2019 r. (data nadania przesyłki listowej zawierającej odwołanie od wskazanej decyzji). Wojewoda [...] nie zaakceptował tego stanowiska. Należy przy tym wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 1061/15, uznał, że podanie o wznowienie postępowania może być skutecznie wniesione najwcześniej w pierwszym dniu po dniu, w którym decyzja stała się ostateczna. Bieg terminu określonego w art. 148 § 1 Kpa nie może się bowiem rozpocząć przed zakończeniem zwykłego postępowania administracyjnego decyzją ostateczną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 1113/10, ONSA WSA 2011, nr 6, poz. 131; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 386/13, zgodnie z którym podanie o wznowienie postępowania może być skutecznie wniesione najwcześniej w pierwszym dniu, po dniu w którym decyzja stała się ostateczna). Termin określony w art. 148 Kpa nie może rozpocząć swego biegu, dopóki postępowanie administracyjne nie zostanie ostatecznie zakończone; por. też: M. Jaśkowska: Komentarz aktualizowany do art. 148 Kpa, LEX/el. 2016, teza 4; P. Przybysz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XI, LexisNexis 2014, teza 3 komentarza do art. 148 Kpa). Oznacza to, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa biegnie od dnia, w którym pominięta strona, tak jak Gmina [...] dowiedziała się o decyzji ostatecznej. W konsekwencji należy przyjąć, że dowiedzenie się przez stronę o decyzji, o której mowa w art. 148 § 2 Kpa, nie dotyczy decyzji nieostatecznej (zob. również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2807/15). Na gruncie analizowanej sprawy oznacza to, że organ pierwszej instancji winien ponownie zweryfikować, od kiedy możliwe było zainicjowanie trybu nadzwyczajnego przewiedzianego do weryfikacji decyzji, jakim jest wznowienie postępowania. W związku z tym, zdaniem organu drugiej instancji, należało uchylić postanowienie Starosty [...] z dnia[...] stycznia 2020 r., znak: [...], a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Od ostatecznego postanowienia, działając w imieniu skarżącego – profesjonalny pełnomocnik zaskarżył je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 138 § 2 kpa w z art. 144 kpa poprzez uchylenie postanowienia Starosty z dnia [...] stycznia 2020r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji, gdy sprawa wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w niewielkim zakresie. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej z punktu widzenia zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz.1660). W rozpoznawanej sprawie istotne jest także i to, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 2017, poz. 935 dalej "ustawa nowelizująca" lub "nowelą"). Artykuł 64a noweli stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Tu jednak, co dalej istotne, mamy do czynienia nie z kontrolą decyzji kasacyjnej, a postanowieniem, w związku z czym opisana nowela nie ma do tego stanu faktycznego zastosowania. Według art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne ma charakter dwuinstancyjny. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo przyjmują, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw pierwszej, a potem drugiej instancji) przeprowadza postępowanie w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, lecz z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 1-3 K.p.a. organ II instancji po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, bądź uchyla ją w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy względnie umarza postępowanie I instancji, ewentualnie zaś - umarza postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 K.p.a). W tym przypadku organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z kolejności przepisów, zawartych w art. 138 K.p.a. wynika, że zasadą winno być rozstrzyganie sprawy przez organ odwoławczy co do istoty, czyli albo utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji (jeśli jest ona, w ocenie organu odwoławczego prawidłowa) lub uchylenie tej decyzji i załatwienie sprawy merytorycznie. Rozstrzygnięcie kasatoryjne z art. 138 § 2 K.p.a., jest zatem wyjątkiem od zasady załatwienia sprawy przez organy. Wyjątek ten jest możliwy do zastosowania wyłącznie przy zaistnieniu ustawowych przesłanek (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 65/15, Lex Omega nr 2177618 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2958/14, Lex Omega nr 2142416). Inaczej mówiąc, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji rozpoznając sprawę nie przeprowadził postępowania w dostateczny sposób, tj taki, że dostrzeżony brak ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i naruszył przy tym przepisy postępowania. Pamiętać przy tym trzeba, że orzeczenie uchylające decyzję pierwszej instancji i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia może zapaść wyłącznie wtedy, gdy ponad wszelką wątpliwość uzupełninie postępowania dowodowego nie jest możliwe w trybie art. 136 K.p.a. Stosownie bowiem do art. 136 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Na organie odwoławczym ciążą te same co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Jeżeli więc organ I instancji nie wyjaśnił jakiś istotnych okoliczności sprawy albo nie zgromadził pełnego materiału dowodowego, to organ odwoławczy winień uzupełnić to postępowanie we własnym zakresie. Ograniczeniem jest jedynie sytuacja, opisana w art. 138 § 2 K.p.a., o której była mowa wcześniej, czyli gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a braki w postępowaniu dowodowym mają charakter istotny. Wówczas organ odwoławczy może uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W rozpoznawanej sprawie rolą sądu jest ocena czy zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. w tym konkretnym przypadku, miało uzasadnienie w materiale sprawy. W tym postępowaniu trzeba mieć na uwadze, (o czym była mowa wcześniej), że mamy do czynienia z postanowieniem, wydanym w trybie art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 144 tej ustawy, stosownie do którego w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy i oceniając postanowienie organu odwoławczego, zdaniem sądu, skarga zasługuje na uwzględnienie. Kwestionowane postanowienie kasacyjne narusza dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a., bowiem w uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że jednoznacznego ustalenia w sprawie wymaga kwestia, kiedy wnioskodawca dowiedział się o ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę myjni samochodowej. Jeśli organ odwoławczy uważa, że ta okoliczność nie wynika z materiałów zgromadzonych w sprawie dotychczas (vide np. pismo wnioskodawcy z dnia [...] grudnia 2019 r.), to, na obecnym etapie postępowania trudno przyjąć, aby wojewoda nie mógł ustalić tego we własnym zakresie lub posiłkować się możliwościami jakie daje mu art. 136 kpa. Inaczej mówiąc, organ drugiej instancji nie wykazał w motywach rozstrzygnięcia, aby postępowanie dowodowe winno być przeprowadzone w tak szerokim zakresie ("istotny"), który dawał organowi odwoławczemu podstawę do zastosowania art. 138 § 2 kpa. Zdaniem sądu, ustalenie zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania nie wymaga szerokiego postępowania dowodowego. Na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wskazania podstaw wznowienia i udowodnienia, kiedy konkretnie dowiedział się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, czy też wydaniu ostatecznej decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie postępowania wpłynęło przed upływem terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Nie zwalnia to jednak organu z obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tej okoliczności, a następnie weryfikacji twierdzeń strony i przedłożonych przez nią dowodów oraz rzeczowego przedstawienia swojego stanowiska, w oparciu o cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Obowiązek badania, czy wniosek o wznowienie postępowania wpłynął w terminie, spoczywa zatem na organach obu instancji. Jeśli zatem organ powziął wątpliwość w tym zakresie, winien dążyć do ustalenia tego we własnym zakresie. Reasumując, na zasadzie art. 145 § 1 pkt1c ppsa, należało orzec jak na wstępie. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w art. 200 ppsa i § 14 udt. 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. 2015, poz. 1801).