II SA/Wr 2522/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski (sprawozdawca) Asesor WSA - Anna Siedlecka Protokolant - Kinga Kręc po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Zarządu Osiedla M. W. we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 9 sierpnia 2001 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę. Decyzją z dnia 19 kwietnia 2001 r. Nr [...] Prezydent W. ustalił, na rzecz Mariusza C., warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie Zakładu Produkcyjnego - Mieszalni Mas Bitumicznych z zapleczem socjalno - biurowym (wysokość zabudowy - 1 kondygnacja), infrastruktury technicznej, zbiornika bezodpływowego ścieków, zagospodarowaniu-terenu wokół inwestycji (parkingi, drogi dojazdowe, ciągi piesze, zieleń), przewidzianej do realizacji we W. przy ul. K. 112. W uzasadnieniu podkreślono, iż złożony przez inwestora wniosek zawierał wszystkie niezbędne elementy, a strony zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania. Ponieważ przedmiotowa inwestycja należy do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska, decyzja została uzgodniona z Powiatowym Inspektorem Sanitarnym (z zastrzeżeniami) oraz Wydziałem Ochrony i Kształtowania Środowiska Urzędu Miejskiego W. (również z zastrzeżeniami). Z uwagi na usytuowanie terenu inwestycji w strefie ochrony konserwatorskiej, projekt decyzji został także uzgodniony z D. Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (bez uwag). Ponieważ nieruchomość położona jest między dwiema trakcjami kolejowymi, uzyskano dodatkowo opinię Polskich Kolei Państwowych S.A. Dyrekcji Infrastruktury Kolejowej w Warszawie Terenowego Działu Realizacji Inwestycji we W. Zdaniem organu pierwszej instancji; zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie znaleziono zatem podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Od powyższej decyzji osobne odwołania złożyli: Stowarzyszenie Zieloni z siedzibą w K. oraz Jednostka Pomocnicza Rady Miejskiej W. Zarząd Osiedla M. W. Wydanej decyzji sprzeciwia się również Rada Osiedla M. przy Spółdzielni Mieszkaniowej C, nie będąca jednak stroną w przedmiotowej sprawie. W złożonym odwołaniu Stowarzyszenie Zieloni wniosło o cofnięcie przedmiotowej decyzji z powodu nieokreślenia emisji substancji szkodliwych i ich dopuszczalnych stężeń, braku badań przekroju warstw gleby na określenie warstw wodonośnych i żył wodnych. Decyzja nie zawiera ponadto odległości od magistrali wody pitnej. Stowarzyszenie Zieloni zarzuca, iż kwestionowana decyzja łamie ustawę o unieszkodliwianiu odpadów niebezpiecznych i ich składowaniu, jak również nie uściśla warunków ochrony środowiska, mimo wymagań ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Druga z odwołujących się stron stwierdziła, iż planowana inwestycja "sąsiaduje niemalże z istniejącą szkołą podstawową, co nie jest zgodne z [ obowiązującym prawem budowlanym", zaś złożone odwołanie jest przejawem troski o czystość środowiska naturalnego. Decyzją z dnia 9 sierpnia 200Ir. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, co następuje: Należy podkreślić, iż celem każdej decyzji lokalizacyjnej jest weryfikacja zamierzeń inwestora pod kątem ich zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym dla danej nieruchomości lub jej części. Z załączonych do akt sprawy wypisu i wyrysu z ogólnego planu miejscowego W. (zatwierdzonego uchwałą z dnia 10 czerwca 1988 r., Nr XXI/104/88, Miejskiej Rady Narodowej, a ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Województwa Wrocławskiego Nr 11/88, poz. 165) wynika, iż teren potencjalnej inwestycji położony jest na obszarze określonym symbolem "PP" i "PS". Podstawowym przeznaczeniem tego terenu są: przemysł, składy, magazyny, bazy budowlane, zakłady produkcyjno - usługowe; przeznaczeniem uzupełniającym: urządzenia elektroenergetyczne, energetyki cieplnej i gazowej, zaplecze gospodarki komunalnej, urządzenia komunikacji samochodowej i zaplecza technicznego motoryzacji, parkingi, usługi rzemiosła bez mieszkań, urządzenia usługowe: handel, gastronomia itp. Funkcję dopuszczalną terenu (jako adaptacja istniejących obiektów, urządzeń lub funkcji) stanowią skwery zielone, ogrodnictwo, bazy gospodarki komunalnej, urządzenia usługowe, rzemiosło. Z porównania zapisów planu miejscowego i planów inwestycyjnych wynika, że zakres inwestycji mieści się w granicach wyznaczonych przez przeznaczenie nieruchomości określone w planie. Należy uwzględnić także okoliczność, iż potencjalny zakład zlokalizowany będzie przy istniejącym i działającym już zakładzie produkcji betonu, między dwiema trakcjami kolejowymi. Kwestionowana decyzja uzyskała ponadto pozytywne uzgodnienia Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 28 lutego 2001 r. (Nr [...]) - z zastrzeżeniami dotyczącymi obowiązku zaopiniowania projektu budowlanego przez tenże organ, oraz uzgodnienie Wydziału Ochrony i Kształtowania Środowiska Urzędu Miejskiego W. z dnia 28 lutego 2001 r. (Nr [...]) z zastrzeżeniami. Decyzja została również pozytywnie zaopiniowana - bez uwag - przez D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, postanowieniem z dnia 19 grudnia 2000 r. (Nr [...]). Z "Oceny oddziaływania na środowisko" sporządzonej przez uprawnionego biegłego z listy Wojewody D. wynika, że w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji nie ma budynków mieszkalnych (najbliższy oddalony jest ok. 350 m), nie znajdują się również w pobliżu eksploatowane studnie gospodarcze ani wrażliwe ekosystemy. Emisja zanieczyszczeń gazowych do środowiska - zdaniem biegłego - będzie niższa od dopuszczalnej, określonej w załączniku do rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 28 kwietnia 1998 r. w sprawie dopuszczalnych wartości stężeń substancji zanieczyszczających w powietrzu (Dz. U. z 1998 r., Nr 55, poz. 355). Projektowany zakład nie będzie stanowić zagrożenia dla środowiska gruntowo - wodnego przy właściwej eksploatacji planowanych rozwiązań dla ścieków komunalnych i deszczowych. Pewne zagrożenie stanowić mogą odpady zawierające substancje ropopochodne, pochodzące z czyszczenia separatorów olejowych. Należy je unieszkodliwiać tak jak odpady niebezpieczne, zgodnie z ustawą z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach (Dz. U. z 1997 r., Nr 96, poz. 592 z późn. zm.). Na terenie inwestycji nie przewiduje się wystąpienia pola elektromagnetycznego o wartości przekraczającej dopuszczalne normy. Zdaniem sporządzającego "Ocenę...", praca zakładu nie spowoduje znaczącego pogorszenia istniejących, warunków środowiska przyrodniczego, przekształconego już w wyniku działalności kolei i zakładu betoniarskiego. Uciążliwość zakładu zamknie się w granicach działki. W świetle powyższego opracowania, podnoszone przez Zarząd Osiedla M. W. zarzuty dotyczące zagrożenia środowiska są nieuzasadnione, mimo stwierdzenia iż inwestycja "niemalże sąsiaduje" ze szkołą podstawową. W rzeczywistości szkoła ta zlokalizowana jest przy ul. S. 38. Jak już wyżej podkreślono, ze sporządzonej "Oceny oddziaływania na środowisko" wynika, że uciążliwość zakładu zamknie się w granicach działki, na której zostanie wzniesiony, dlatego też nie będzie stanowić on zagrożenia dla okolicznych budynków i ich mieszkańców, w tym także dla szkoły podstawowej. Ponadto należy wyjaśnić, iż określenie emisji substancji szkodliwych i ich dopuszczalnych stężeń - czego domaga się Stowarzyszenie Zieloni - jest jednym z zastrzeżeń zawartych w pkt 4 kwestionowanej decyzji. Inwestor - na późniejszym etapie realizacji inwestycji - zobowiązany jest do wykonywania, tzw. "analizy uciążliwości", uwzględniającej szczegółowe obliczenia wszystkich źródeł emisji, i wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o dopuszczalnej emisji do Wydziału Ochrony i Kształtowania Środowiska Urzędu Miejskiego W. Brak natomiast podstaw do zobowiązania inwestora do wykonania badań przekroju warstw gleby na określenie warstw wodonośnych i żył wodnych. Elementem koniecznym kwestionowanej decyzji nie jest również określenie odległości od magistrali wody pitnej. Rozstrzygnięcie organu lokalizacyjnego zawiera wymagane postanowienia w zakresie gospodarki odpadami - inwestor, zgodnie z brzmieniem pkt 3 decyzji, powinien - na podstawie art. 8 powołanej już ustawy o odpadach - uzyskać zezwolenie na wytwarzanie odpadów niebezpiecznych. Ponadto, wymagane jest złożenie informacji o wytwarzanych odpadach innych niż niebezpieczne oraz o sposobach gospodarowania nimi do Wydziału Ochrony i Kształtowania Środowiska Urzędu Miejskiego, przed rozpoczęciem działalności powodującej powstanie odpadów. Ponieważ żaden z argumentów przedstawionych przez Odwołujących się nie poważa - w ocenie Kolegium - zasadności dokonanego przez organ pierwszej inwestycji rozstrzygnięcia, Kolegium orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Zarząd Osiedla M. W. we W. powtórzył zarzuty odwołania oraz podkreślił swoje zastrzeżenia do szkodliwości lokalizacji zakładu, który spowodować może znaczące pogorszenie istniejących warunków środowiska przyrodniczego, zwłaszcza dla uczniów pobliskiej szkoły. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), mającym zastosowanie w niniejszej sprawie poprzez art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz: 1271 ze zm.), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Pojęcie strony postępowania administracyjnego było i jest przedmiotem analizy piśmiennictwa i orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wedle poglądu ustalonego przez piśmiennictwo "stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. będzie osoba fizyczna lub prawna lub też inna jednostka organizacyjna, która na podstawie prawa obowiązującego może czy powinna uzyskać konkretne korzyści albo też może być (powinna być) obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej, działający w granicach jego właściwości i kompetencji. Każda tak rozumiana strona postępowania musi być przez organ administracyjny wezwana do udziału w postępowaniu wszczętym z urzędu, jak również strona - tak rozumiana - wnosząc swoje żądanie, powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego" (J. Borkowski w: B. Adamiak i J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H. BECK, Warszawa 2000, wyd. III, s. 206). Nadto w tymże piśmiennictwie wskazuje się także, iż "przepis art. 28 zawiera dwie odrębne normy prawne, które zostały umieszczone w nim bez wyróżnienia ich technicznym zabiegiem legislacyjnym. Normy te są od siebie niezależne, bo zastosowanie jednej z nich wyłącza stosowanie drugiej (B. Adamiak: Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 88). Postępowanie administracyjne nie może być wszczęte jednocześnie i z urzędu i na wniosek strony. Obydwie normy prawne są rozdzielone słowem "albo" wprowadzającym alternatywę rozłączną. Zastosowanie każdej z tych norm powoduje ten skutek, że istnieje prawny obowiązek przeprowadzenia postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego i załatwienia sprawy co do jej istoty lub tylko zakończenia tego postępowania, przez wydanie decyzji administracyjnej. (J. Borkowski: op. cit., s. 198). Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie wszczęto na wniosek Pana Mariusza C. Zarząd Osiedla M. W. we W. nie był stroną tego postępowania, a jedynie został poinformowany o treści decyzji organu I instancji. Skarżący nie powołał się na przepisy prawa, które byłyby źródłem jego interesu prawnego w postępowaniu w niniejszej sprawie, powołując się jedynie na interes faktyczny. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA sformułował następujący pogląd prawny: "Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a." (uchwała z 5.VII.1999 r. OPS 16/98 - ONSA 1999, z. 4, poz. 119). Pogląd ten sąd administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela. Skoro jednak organ odwoławczy nie umorzył postępowania odwoławczego, a od jego decyzji skarżący wniósł skargę do sądu administracyjnego, to należy rozważyć powstałą sytuację procesową bowiem od tej zależy rozstrzygniecie niniejszej sprawy. Nie ulega wątpliwości, że uprawniona do wniesienia skargi jest osoba mająca w tym interes prawny, a zatem osoba mająca interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Ponieważ w sprawie niniejszej skargę wniósł podmiot nie mający interesu prawnego w rozumieniu zarówno art. 28 k.p.a., jak i art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to należy rozważyć, jaki skutek prawny ma wniesienie skargi przez taki podmiot. Zdaniem sądu okoliczność, że skarżący nie miał przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, że nie miał żadnego interesu prawnego ani w postępowaniu administracyjnym, ani we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na decyzję, która w żadnym zakresie nie dotyczy jej interesu prawnego i obowiązku - ma ten skutek, że skarga uległa oddaleniu bowiem w toku postępowania przed Sądem badano, czy skarżący miał w sprawie niniejszej przymiot strony, o jakim mowa w art. 28 k.p.a. i art. 50 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednoznaczny negatywny wynik tego badania doprowadził do orzeczenia jak w sentencji wyroku (vide: wyrok NSA z dnia 27 września 2000r., II SA 2109/00, OSP 2001/6/86) W konsekwencji, wobec braku legitymacji do złożenia skargi, podlega ona oddaleniu, po myśli art. 151 wskazanej ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.