II SA/Wr 2522/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Cisyk - spr. Sędziowie sędzia WSA Daria Sachanbińska asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Johna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi E. P. i L. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących kwotę 10 (dziesięć) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, z wniosku małżeństwa L. i E. P., Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt.1 kpa odmówił uchylenia pozwolenia na budowę sieci gazowej średniego ciśnienia w O. przy ul. [...], [...], [...], [...]. W uzasadnieniu podał, że wnioskodawcy będący właścicielami nieruchomości - dz. nr a km. [...] przy ul. [...] w O., zażądali wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 12 kwietnia 2000r., Nr [...] udzielającą A S.A. w W. Oddział [...] w O. pozwolenia na wyżej wskazaną budowę. Podkreślił, że jako podstawę żądania podali art. 145 1 pkt 4 kpa, akcentując, że ich nieruchomość leży w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr b, będącej rowem melioracyjnym, w którym zrealizowano inwestycję. Organ wskazał, że w celu zbadania czy wnioskodawcom przysługiwał przymiot "strony" w postępowaniu dot. wydania pozwolenia na budowę oraz sprawdzenia okoliczności przedstawionych we wniosku, postanowieniem nr [...], z dnia 3 kwietnia 2003r., zostało wznowione postępowanie. Podkreślono, że w trakcie przeprowadzonego postępowania, wnioskodawcy wnosili istotne dla sprawy uwagi i wnioski, przeprowadzono oględziny, przesłuchano światków. Na podstawie zebranych dowodów i ich oceny organ w uzasadnieniu decyzji wywiódł, że działka nr c w roku 2000 tj. przed przystąpieniem do inwestycji nie była rowem melioracyjnym, bowiem zapis z wypisu rejestru gruntów dla tej działki wskazuje rów - jako rodzaj użytku, który zdaniem organu nie może być rozumiany w znaczeniu szczegółowym, domyślnie jako rów melioracyjny. Organ stwierdził, że przedmiotowa działka – rów, nie znajduje się w ewidencji urządzeń melioracji szczegółowej gminy [...], gdyż wyłączenie z tej ewidencji nastąpiło w latach 80-osiemdziesiatych. Ponadto wskazał, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę gazociągu oraz opracowana dokumentacja techniczna tej inwestycji, obejmowały przedmiotową działkę, nie będącą rowem melioracyjnym. Ponadto zaakcentował, że zarządca terenu nie wnosił uwag, do lokalizacji i pozwolenia na budowę, bo działka do zabudowy nie była rowem melioracyjnym. Stąd zrealizowana budowa, zgodnie z pozwoleniem na budowę nie ma wpływu na zalewanie i odwodnienie działki sąsiedniej, stanowiącej własność małżeństwa L. i E. P., a wykorzystywanej jako użytek rolny. W związku z tym, nie stwierdzono, aby zrealizowana sieć gazowa na działce nr d w sąsiedztwie działki nr a ograniczała prawa własności oraz możliwości użytkowe właścicieli. Wobec takiego stanowiska, organ przyjął, że w prowadzonym postępowaniu w spawie pozwolenia na budowę gazociągu przymiot strony nie przysługiwał E. i L. P. W odwołaniu od powyższej decyzji, L. P. wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie pozwolenia na budowę gazociągu z 12 kwietnia 2000r. Wskazał, że z pisma Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. z dnia 30 października 2002r., nr [...] wynika, iż działka nr c była "wg zapisu ewidencyjnego rowem melioracyjnym, chociaż nie spełnia rzekomo tej funkcji". Dodatkowo przywołał z tegoż pisma warunkową zgodę dla inwestora, co do działki nr c, iż "gazociąg zostanie przykryty warstwą gruntu grubości 1,5 m", co umożliwiłoby ewentualnie wykonanie na powrót rowu, który jako odtworzony mógłby posiadać głębokość 0,7 m. i taką głębokość zapewnie posiadał. Skarżący wywiódł, że gazociąg nie został ułożony na głębokości ok. 2,2 m., lecz przez ewidentny błąd inwestora znajduje się na głębokości 1,7 m., co skutkuje niemożliwością odtworzenia rowu melioracyjnego. Stwierdził, iż w prowadzonym postępowaniu organ dopuszcza się mataczenia, zatuszowania wpadki, utrudnia mu wglądu w akta sprawy a ponadto nie rozumie wg. jakiego klucza dobierano strony przy udzielaniu spornego pozwolenia, bowiem jego pominięto. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], Nr [...], powołując się na art. 138 § 1 pkt. 1 kpa w związku z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego w sprawie oraz odniósł się do podnoszonych zarzutów. Wskazał, że widniejąca w projekcie działka nr b, posiada oznaczenie d w wyniku dokonanego podziału. Stwierdził, że działka nr d stanowi ślad rowu i nie figuruje w ewidencji urządzeń melioracji szczegółowej gminy [...], bowiem wyłączenie rowu z tej ewidencji nastąpiło w latach 80-tych. z uwagi na nie spełnianie swego zadania. Podał, iż na likwidację sieci urządzeń melioracji, w tym rejonie [...] wpłynęła zmiana, (w planie zagospodarowania), charakteru użytków zielonych – łąk, gdyż zostały one częściowo zabudowane oraz przekształcone na użytki rolne-zasiewy, natomiast tylko część stanowi łąki i nieużytki. Stąd ułożenie gazociągu, którego budowa została zakończona w dniu 4 grudnia 2000r., zdaniem organu, w żadnym wypadku nie mogło mieć wpływu na zmianę sytuacji prawnej skarżącego. Stwierdził, że w wyniku budowy stan prawny działki d tj. przeznaczenie i sposób użytkowania, również nie uległ zmianie, bowiem w rejestrze gruntów, na dzień 29 sierpnia 2002r. nadal figuruje jako rów. Organ podkreślił, że gazociąg został wykonany zgodnie z pozwoleniem, zatem jego ułożenie jest na właściwej głębokości. Zasygnalizował, iż postępowanie wznowieniowe w sprawie, przez organ I instancji było prowadzone zgodnie z dyspozycją art. 7 i 77 § 1 kpa, a przy ustaleniu stron, zgodnie z art. 28 kpa nie stwierdzono, iż u skarżącego nastąpiło naruszenie interesu prawnego. Skargę na powyższą decyzję złożyli L. P. i E. P. zarzucając jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 156 § 1 kpa, art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego, oraz art. art. 6 – 12 i art. 80 i 81 kpa. W uzasadnieniu podnieśli, że postępowanie było prowadzone przez organy w sposób jednostronny a wszystkie niejasności zostały przyjęte na ich niekorzyść. Wskazali, że ułożenie gazociągu w rowie melioracyjnym wymaga szczegółowych warunków do spełnienia i właściwym do wydania w takim przypadku pozwolenia na budowę jest jedynie wojewoda. Stwierdzili, że zaskarżona decyzja w sposób ewidentny naruszyła ich prawa jako strony, a szczególnie art. 10 kpa, który stanowi wystarczającą podstawę do jej uchylenia, natomiast pominięcie ich przy pozwoleniu budowlanym, to skandaliczny sposób prowadzenia postępowania przez organ. Wskazali, że organ nie przedstawił żadnych dowodów, że rów melioracyjny nie figuruje w ewidencji, że został wykreślony i w jakim okresie. Ponadto stwierdzili, że wywody organu, co do użytków nie polegają na prawdzie, bowiem w tym obszarze po stronie zachodniej nie ma w ogóle zabudowań a we wschodniej znajduje się tylko jeden budynek oraz, że rów melioracyjny spełniał swoją funkcję, co potwierdziło się przy odprowadzeniu wód w czasie powodzi w roku 1997. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy odnotować, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny. Na zasadzie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzygają spory kompetencyjne i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa wyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym, podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270). Sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, w tym z przepisami postępowania administracyjnego. Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie, postępowanie administracyjne zostało wszczęte na żądanie strony. L. P., wnioskiem z dnia 7 sierpnia 2002r., żądał w trybie art. 145 § 1 pkt.4 kpa, wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją ostateczną, w sprawie pozwolenia na budowę gazociągu ułożonego na działce nr b, która była rowem melioracyjnym, a znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie jego działki nr a. Stwierdził, że zrealizowana budowa spowodowała całkowite zniszczenie uzbrojenia łąk i łegów, przez co nieskuteczne jest ich odwodnienie. Do żądania wniosku dołączyła E. P., stąd stronami wszczętego postępowania wznowieniowego, stało się małżeństwo L. E. P., współwłaścicieli działki nr a. Zauważyć należy, że wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną, ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością procesową, wyliczoną wyczerpująco w art. 145 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (kpa). Pozytywne przesłanki, wyliczone w cytowanym przepisie, oznaczają przyjęcie stanowiska, iż niedopuszczalne staje się wznowienie, na podstawie nie wyliczonych okoliczności. W art. 148 kpa uregulowane zostały dwie kwestie, a mianowicie: tryb i termin wniesienia podania w sprawie wznowienia postępowania. Na zasadzie art. 148 § 1 kpa, podanie wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w I instancji. W rozpatrywanej sprawie, właściwość organu do wznowienia postępowania, oraz złożenie podania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się strona o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia, po dokonanych wyjaśnieniach (art.148 § 2), nie jest kwestią sporną. Okolicznością podnoszą przez skarżących, w zakresie żądania uchylenia decyzji w sprawie pozwolenia na budowę gazociągu w rowie sąsiadującym z ich działką, było pominięcie ich, jako strony w toczącym się postępowaniu, dotyczącym tegoż pozwolenia. Stąd, organ pierwszej instancji, w celu oceny czy L. i E. P. przysługiwał przymiot strony, w sprawie zakończonej wydaną przez Prezydenta Miasta [...] decyzją z dnia 12 kwietnia 2000r., Nr [...] udzielającą A S.A. w W. - Oddział [...] w O. pozwolenia na budowę sieci gazowej średniego ciśnienia, na zasadzie art. 149 § 1 kpa, postanowieniem wznowił postępowanie. Kwestią wywodzoną przez organy obu instancji było wykazanie, że działka nr d stanowiąca przedmiot zabudowy gazociągiem była rowem, ale nie rowem melioracyjnym. Jednakże, pomimo podjętych prób w zakresie przyjęcia powyższego stanowiska, przy różnych oświadczeniach, że od 20 lat a nawet 30 lat rów ten został wykreślony z ewidencji urządzeń melioracyjnych, organy nie wykazały w sposób nie budzący wątpliwości, że ich twierdzenia maja pokrycie w stosownych dowodach z dokumentów, aby zanegować wywody skarżących w tej materii. Tym bardziej, że organ I instancji, we wstępnym rozstrzygnięciu zasugerował, co skarżący podnosili, że gdyby działka sąsiednia była rowem melioracyjnym to skarżący byliby stroną postępowania w sprawie pozwolenia, gdyż wówczas jego udzielenie odbywałoby się w innym trybie. Organ prowadząc postępowanie dowodowe winien wskazać, na których dowodach się oparł, a którym odmówił wiarygodności, wymaga tego zasada prawdy obiektywnej (art. 7 kpa). Zauważyć należy, że organy w kwestii rowu, wprawdzie oparły się na "pismach", pomijając okoliczność, że o ile niemożliwym byłoby dokonanie odpisu z ewidencji urządzeń melioracyjnych, to zasadnym w takiej sytuacji byłoby okazanie tego rejestru skarżącym lub też wydanie stosownego zaświadczenia w trybie przepisów kpa. Nie wdając się dalej w charakter rowu, bezspornym w rozpoznawanej sprawie jest, iż skarżący nie brali udziału, zostali pominięci w postępowaniu, w sprawie pozwolenia na budowę gazociągu w przedmiotowym rowie, który sąsiaduje bezpośrednio z działką stanowiąca współwłasność skarżących. Postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę prowadzone było w trybie przepisów, wówczas obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane. W kwestiach proceduralnych przepisy tej ustawy mają pierwszeństwo, jeżeli pewne zagadnienia są nią objęte, przed regulacjami ogólnymi wynikającymi z kpa. I tak, na szczególna uwagę zasługuje art. 5 ust. 1 pkt. 9 oraz ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi podstawę ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Z tym, że katalog dóbr podlegających ochronie, zawarty w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, nie jest wyczerpujący. Niewątpliwie skarżący posiadali tytuł prawny do nieruchomości, sąsiadującej z działką objętą pozwoleniem na budowę gazociągu. Dlatego też, uprawnień do brania udziału w postępowaniu o pozwolenie budowlane, jako strony należało również poszukiwać w szczególności, w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 140 kc., czego organy w niniejsze sprawie nie sygnalizowały. Sąd, identyfikuje się z zajętym stanowiskiem w wyroku NSA z dnia 5 czerwca 2000r., IV SA 807/98 (LEX nr 77638), iż ochronę interesów osób trzecich, zapewniają nie tylko przepisy techniczno-budowlane dot. tej inwestycji. Umiejscowienie spornej inwestycji w rowie, na sąsiedniej działce skarżących, którzy podnoszą, że rów nie będzie spełniał swojej dotychczasowej funkcji, z uwagi na jego zabudowanie gazociągiem, niewątpliwie nie pozostaje bez wpływu na korzystanie przez skarżących ze swojej własności. Powyższe, zobowiązuje organy orzekające w rozpoznawanej sprawie, do badania ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, również w trybie wznowieniowym, a nie wyłącznie w świetle art. 28 kpa, jak orzekły organy obu instancji. Brak stosowanych ustaleń w tej mierze, w niniejszej sprawie i to w sytuacji, gdy skarżący kwestionują ocenę prawną, skutkować musi uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jako podjętej z naruszeniem art. 7, 77 § 7 kpa oraz art. 5 ust. 1 pkt. 9 i ust. 2 Prawa budowlanego. Wobec powyższego, należało na mocy art. 145 § 1 pkt.1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzec jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w punkcie drugim i trzecim wyroku dokonano na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271).