II SA/Wr 2524/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spraw.) Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia WSA Andrzej Cisek Protokolant Katarzyna Grott po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2005 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki ścianki działowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącej kwotę 25 (dwadzieścia pięć) zł tytułem zwrotu poniesionych kosztów sądowych; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W dniu [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. wydał na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) postanowienie Nr 22/02 o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych w mieszkaniu na piętrze budynku mieszkalnego w U. przy ul. W. [...], położonego na działce nr [...], których inwestorem jest D. K. – współwłaścicielka działki i budynku, wykonywanych bez wymaganego pozwolenia. W uzasadnieniu postanowienia organ powołał się na przeprowadzone w dniu 29 kwietnia 2002 r. oględziny tejże nieruchomości, w protokole z których stwierdzono, iż D. K. prowadzi roboty budowlane polegające na: 1) rozbiórce ściany działowej między łazienką a pokojem, 2) wykonaniu ściany działowej w innym miejscu na elemencie o fakturze betonu przypominającym podciąg, 3) zamurowaniu drzwi z pokoju do pokoju, 4) usunięciu ościeżnicy z jednego otworu drzwiowego. Decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106, poz. 1126 z 2000 r.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. nakazał D. K.: 1. rozbiórkę ścianki działowej wraz z elementem betonowym lub żelbetonowym, na którym ścianka powyższa jest oparta, 2. rozbiórkę zamurowania otworu drzwiowego między pokojami, 3. dostarczenia w terminie 14 dni od daty otrzymania niniejszej decyzji zgody współwłaścicielki nieruchomości – M. H. - na dokonane rozebranie ścianki działowej między łazienką a pokojem oraz zdemontowanie ościeżnicy z jednego z otworów drzwiowych. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, iż w sprawie wybudowanych części obiektu nie jest możliwe wydanie decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, która umożliwiałaby doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie bowiem z przepisami art. 199 kodeksu cywilnego do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Rozpoczęta przebudowa mieszkania jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu, w związku z czym inwestor na jej realizację był zobowiązany uzyskać zgodę współwłaścicielki M. H.. Ponieważ takiej zgody inwestor nie uzyskał, jedyną możliwą zgodną z prawem decyzją jest nakaz rozbiórki wykonanych części obiektu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Odnośnie zaś robót rozbiórkowych, które weszły w skład rozpoczętej przebudowy, art. 51 ust. 1 nie przewiduje nakazania doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Możliwość taką natomiast daje art. 51 ust. 3, która ma zastosowanie w przypadku niewykonania przez inwestora obowiązku nałożonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2. Stąd też organ nadzoru budowlanego nałożył na inwestorkę dostarczenia zgody współwłaścicielki nieruchomości na dokonane rozebranie ścianki działowej między łazienką a pokojem. W mało prawdopodobnym przypadku, jak wskazuje dalej organ, wykonania takiego obowiązku zostanie wydana decyzja na podstawie art. 51 ust. 1a (pozwolenie na wznowienie robót – ale tylko w niezbędnym zakresie). W przypadku niewykonania zaś tego obowiązku zostanie wydana decyzja na podstawie art. 51 ust. 3 nakazująca doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła D. K. wnosząc o jej uchylenie i przeprowadzenie oględzin w celu ujawnienia wszystkich samowoli budowlanych w przedmiotowym budynku i doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Strona wskazał nadto, że decyzja organu pierwszej instancji jest wyrazem nierównego traktowania wszystkich przez władze publiczne wobec prawa, a zatem łamie ona art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Prowadzenie jakichkolwiek prac remontowych czy budowlanych wymaga, zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, pozwolenia właściwego organu administracji publicznej. A ponieważ przedmiotowa nieruchomość stanowi współwłasność odwołującej się i M. H., pozwolenia takiego nie można wydać bez zgody współwłaścicieli, ponieważ remont (budowa) na nieruchomości objętej współwłasnością wykracza poza zwykły zarząd rzeczą wspólną (art. 199 kodeksu cywilnego). Brak zgody oznacza brak prawa do dysponowania nieruchomością, a wydanie pozwolenia na budowę w takim stanie rzeczy stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Jak podnosi odwołująca się, małżonkowie H. prowadzą prace budowlane i remontowe bez pozwolenia właściwego organu administracji i bez jej zgody. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej terminu, wyznaczył nowy termin do dnia 30 października 2002 r. oraz w pozostałej części utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż poprawność procesu inwestycyjnego uwarunkowana jest przede wszystkim wypełnieniem przez inwestora ciążących na nim obowiązków. Najbardziej brzemiennym w skutkach jest obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, wydawanej przez właściwy organ, przed rozpoczęciem robót budowlanych. W przypadku niedopełnienia tego obowiązku wykonane roboty kwalifikowane są jako samowola budowlana, która z mocy prawa podlega określonym sankcjom, które władny jest nałożyć właściwy organ administracji budowlanej. Nie spełnienie obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi naruszenie przepisu art. 28 Prawa budowlanego. Jak wskazuje organ odwoławczy, ustawodawca przewidział za popełnienie samowoli budowlanej określone sankcje wynikające z art. 48 i art. 51. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował dyspozycję art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, gdyż jest to przypadek "inny niż wynikający z art. 48". Jak sprecyzował to organ decyzyjny w dyskryminowanej decyzji, inwestor nie posiadając zgody pozostałych współwłaścicieli przekroczył granicę zwykłego zarządu rzeczą wspólną. Skoro niemożliwe jest uzyskanie zgody pozostałych współwłaścicieli, niedopuszczalne ze względu na niespełnienie tej przesłanki jest usankcjonowanie samowoli. Stąd też organ odwoławczy uznał, iż postępowanie przeprowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. jest prawidłowe a kwalifikacja prawna jak też samo rozstrzygnięcie w pełni koresponduje z obowiązującymi przepisami. Natomiast odnośnie argumentacji zamieszczonej w odwołaniu stwierdzono, iż jej bezprzedmiotowość powoduje brak wpływu na kształt ostatecznego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze upływ terminu wyznaczonego stronie na spełnienie obowiązków zawartych w decyzji organu pierwszej instancji organ odwoławczy dokonał w tym względzie zmiany terminu określając go datą kalendarzową. Zmiana decyzji w tym zakresie powodowana jest umożliwieniem zobowiązanej wykonania nakazu. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła D. K. zarzucając jej: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz błędne jego stosowanie, w szczególności naruszenie art. 28 Prawa budowlanego, którego błędna interpretacja doprowadziła do niewłaściwego zastosowania przepisów art. 48 i art. 51 ust. 1 pkt 1; 2. naruszenie prawa materialnego przez określenie w decyzji terminu wykonania rozbiórki; 3. naruszenie art. 7 kpa przez niedokładne ustalenie i wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy; 4. naruszenie art. 9 kpa przez nienależyte i niewyczerpujące informowanie o okolicznościach faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków, jakie były przedmiotem postępowania administracyjnego; 5. naruszenie art. 136 kpa przez nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie; 6. oraz naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wskazując na powyższe strona wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz o wstrzymanie jej wykonania. Strona podniosła nadto, iż wykonane przez nią prace (powiększenie łazienki, kosztem powierzchni pokoju, poprzez postawienie ścianki działowej i zamurowanie otworu drzwiowego między pokojami) nie wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ z godnie z art. 28 Prawa budowlanego obowiązek ten dotyczy rozpoczęcia robót budowlanych określonych przez ustawodawcę w art. 3 pkt 7 jako budowa, a także prac polegających na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektów budowlanych, a słowniczek ustawowy nie zalicza ścianki działkowej do obiektu budowlanego. Strona skarżąca wskazała nadto, iż określenie przez organ odwoławczy w decyzji terminu wykonania rozbiórki nie znajduje podstawy w przepisach Prawa budowlanego, ponieważ decyzja o rozbiórce podlega wykonaniu z dniem, w którym staje się ostateczna. Organ ten nie przeprowadził dodatkowego postępowania dowodowego w sprawie, mimo, że o takie postępowanie strona wnosiła w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. D. K. podniosła również, że decyzja organu pierwszej instancji obok nakazu rozbiórki ścianki działowej i zamurowania otworu drzwiowego miedzy pokojami dodatkowo nakłada obowiązek dostarczenia w terminie 14 dni od daty jej otrzymania zgody współwłaścicielki – M. H. - na dokonanie rozebrania ścianki działowej oraz rozebrana zamurowania otworu drzwiowego. Nadto zawiera pouczenie o grożących mi sankcjach za niewykonanie ciążących na skarżącej obowiązków. Natomiast decyzja wydana w stosunku do współwłaścicielki, nakazująca rozbiórkę, takiej zgody nie wymaga, ani nie zawiera takiego pouczenia. Zdaniem strony świadczy to o nierównym i stronniczym traktowaniu petentów. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga wniesiona w niniejszej sprawie została uwzględniona. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd administracyjny jest właściwy do kontroli działalności administracji publicznej w oparciu o kryterium zgodności z prawem stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Sąd badając legalność zaskarżonego orzeczenia organu administracji państwowej, uwzględnia wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności oraz stan prawny sprawy obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uchylenie decyzji administracyjnej przez Sąd następuje tylko w przypadku wad postępowania, jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Podstawą prawną decyzja organu I instancji jest art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Powyższy artykuł stanowi, że przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części (ust. 1 pkt 1) albo nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności (ust. 1 pkt 2). W art. 51 ust. 1 mogą zaistnieć zatem dwie sytuacje. Pierwsza, gdy organ nadzoru budowlanego stwierdzi, że ze względu na wymagania przepisów prawa, w danym stanie faktycznym wstrzymane roboty nie mogą być kontynuowane. Ma on tutaj obowiązek wydać decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części. Druga sytuacja ma miejsce w razie stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego, że istnieje możliwość kontynuowania robót budowlanych. W tej sytuacji organ zobowiązanym jest nałożyć decyzją obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie, określając termin wykonania tych czynności. Spójnika "albo" użyty w przepisie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego wprowadza konstrukcję alternatywy rozłącznej. Z punktu widzenia logiki formalnej alternatywa rozłączna jest to zdanie złożone, które stwierdza, że ze zdań składowych jedno i tylko jedno jest prawdziwe (Z. Ziembiński: Logika praktyczna, PWN 1965, s. 78). Jeżeli zatem ust. 1 art. 51 mówi o nakazie rozbiórki (bądź zaniechanie dalszych robót budowlanych) albo (podkreślenie Sądu) nakazie wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, to przepis ten ma tylko wtedy zastosowanie, gdy nie jest możliwe kontynuowanie dalszych robót budowlanych albo gdy takiej możliwości organ nadzoru budowlanego nie stwierdzi. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji uznał, że obie te sytuacje występują łącznie, przy czym nie wiadomo, czy dotyczy to jednej ścianki, czy dwóch różnych, a zatem - jednej sprawy, czy dwóch. W ocenie Sądu stanowi to naruszenie prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Z rozstrzygnięcia podjętego przez organ I instancji wynika bowiem, że w stosunku do wykonanych robót budowlanych przez D. K., polegających na postawieniu ściany działowej i zamurowaniu drzwi między pokojami, nie mogą być kontynuowane i dlatego koniecznym było zobowiązanie inwestorski do rozbiórki tych części obiektu. Natomiast w odniesieniu do robót, polegających na usunięciu ościeżnicy z jednego otworu drzwiowego i rozbiórce ściany działowej między łazienką a pokojem (robót polegających na rozbiórce), uznano, że doprowadzenie ich do stanu zgodnego z prawem (legalizacja), jest możliwe. Stąd też Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. zobowiązał skarżącą do dostarczenia zgody współwłaścicielki nieruchomości na dokonane rozebranie ścianki działowej między łazienką a pokojem oraz zdemontowanie ościeżnicy z jednego z otworów drzwiowych. Wprawdzie przepis art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego nieco inaczej ureguluje przypadki samowolnie prowadzonych robót budowlanych polegających na rozbiórce, gdyż w przypadku wykonywania robót budowlanych, polegających na rozbiórce obiektu lub jego części (jak ma to miejsce również w niniejszej sprawie), właściwy organ w decyzji może nakazać doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (w drodze decyzji, o której mowa w ust. 2, tj. zakazującej zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części), w razie niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2 art. 51, jednakże nie jest dopuszczalnym, aby obowiązek ten polegał na dostarczeniu zgody współwłaścicielki nieruchomości na dokonane roboty budowlane (rozbiórkowych) w sytuacji, gdy brak takiej zgody jest podstawą nakazania rozbiórki innych dokonanych robót budowlanych, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 można nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. Czynnością taką nie może być jednak zgoda współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, gdyż kwestią stosunków panujących pomiędzy współwłaścicielami i co do sposobu korzystania przez nich z tej nieruchomości, jak i zgody na dokonywanie określonych czynności, zajmują się sądy powszechne, a nie organy nadzoru budowlanego. Zgodnie z orzecznictwem sądowym ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane polega na doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. Roboty budowlane w obiekcie stanowiącym współwłasność może być zgodna z prawem z punktu widzenia prawa administracyjnego, co nie oznacza, że jednocześnie nie narusza praw współwłaścicieli; naruszenie praw współwłaścicieli może być dochodzone przed sądem powszechnym (zob. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2003 r.; sygn. akt IV SA 523/01; ONSA 2004/2/54). Sąd uznał zatem za błędną konieczność przedłożenia przez inwestora dokumentu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jako warunku niezbędnego do uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego (na który wskazuje w uzasadnieniu decyzji organ I instancji). Zdaniem Sadu art. 51 ust. 1a uzależnia wydanie decyzji o wznowieniu robót jedynie od wykonania określonych czynności, wyznaczonych na podstawie ust. 1 pkt 2 tego przepisu, bowiem w postępowaniu tym orzeka się wyłącznie o przydatności robót. Obojętna jest zatem okoliczność braku zgody współwłaściciela nieruchomości na dokonanie wymienionych prac (zob. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r.; IV SA 639/01; M. Prawn. 2003/4/147). Nadto należy wskazać, iż skoro w niniejszej sprawie współwłaścicielka takiej zgody nie wyraziła – organ zobowiązany był zastosować sankcję z art. 51 ust. 1 ustawy w stosunku do całości przeprowadzonych robót, również polegających na rozbiórce. Niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę, iż uzasadnienia decyzji organów orzekających w rozpatrywanej sprawie nie czynią zadość wymogom art. 107 § 3 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ administracyjny jest obowiązany podać w uzasadnieniu faktycznym swej decyzji między innymi fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na jakich się oparł oraz przyczyny, z powodu których odmówił wiarygodności innym dowodom. Zaś w uzasadnieniu prawnym należy wyjaśnić podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi integralną część decyzji a jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiące dyspozytywną część decyzji. Obowiązkiem zaś każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawej, co wypływa również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 kpa (zasada udzielania informacji), art. 7 kpa (zasada wyjaśnienia stanu faktycznego), art. 11 kpa (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy). Na postawie art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji jest jednym z najistotniejszych elementów każdej decyzji administracyjnej. W pojęciu rozstrzygnięcia mieści się to, że decyzja organu administracji państwowej, nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji, w przeciwnym wypadku prowadzi to do uchylenia decyzji, bowiem decyzja w zasadzie może być niewykonalna (zob. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 1996 r.; SA/Gd 1537/95; LEX nr 44086). Sprecyzowanie obowiązku nałożonego w decyzji jest również niezbędne ze względu na ewentualną potrzebę poddania takiej decyzji wykonania w postępowaniu egzekucyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 2 września 1999 r.; IV SA 1418/97; LEX nr 47875). Organ orzekający winien zatem dokładnie określić nałożone obowiązki na stronę. Oparcie się na dowodzie bliżej nieokreślonym i do tego nieprecyzyjnym nie jest wystarczające. Powyższe wymogi mają szczególne znaczenie w przypadku orzekania nakazu rozbiórki. Decyzja nakazująca rozbiórkę może być wykonana tylko w takim zakresie, w jakim wskazuje jej treść, i wykonanie innych czynności poza treścią decyzji nie jest dopuszczalne (zob. wyrok NSA z dnia 3 lutego 1999 r.; sygn. akt IV SA 309/97; LEX nr 48180). Zatem decyzja taka powinna ściśle określać czynności, do wykonania których zobowiązany jest adresat. Zdaniem Sądu decyzja organu I instancji nie czyni zadość temu wymogowi. Organ ten nakazał bowiem rozbiórkę ścinaki działowej i zamurowania otworu drzwiowego między pokojami bez wyraźnego sprecyzowania, o które części obiektu chodzi i bez jakiegokolwiek bliższego określenia ich usytuowania. Znajdujące się w aktach sprawy rzuty I-go piętra nie zawierają również danych, z których wynikałoby, gdzie zostały wykonane samowolne roboty budowlane, tj. rozbiórka ściany działowej między łazienką a pokojem i zamurowanie drzwi z pokoju do pokoju oraz usunięcie ościeżnicy z jednego otworu drzwiowego. Nie udokumentowano również w sposób właściwy przeprowadzonych oględzin, a z uwagi na rozmaitość dokonanych robót i nakazu rozbiórki określonych części obiektu wskazane byłyby zdjęcia fotograficzne. Nie sporządzono również szkicu sytuacyjnego określającego miejsce posadowienia przedmiotowej ściany działowej i zamurowanych drzwi i na który naniesione byłyby odległości rzeczywiste przed i po wykonaniem robót budowlanych przez skarżącą, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że ściankę wykonano w innym miejscu. Wobec tego niezbędne byłoby wskazanie, w którym miejscu została wykonana ścianka działowa i w jakim miejscu uprzednio znajdował się zamurowany otwór drzwiowy, gdyż przy tak nieprecyzyjnym sformułowanej sentencji decyzji nie można zidentyfikować przedmiotu nakazu rozbiórki, co w istocie może prowadzić do niemożności prawidłowego jej wykonania w przypadku prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Z oświadczenia złożonego przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 3 sierpnia 2005 r. wynika, że łazienka na pierwszym piętrze została powiększona o część pokoju, w którym zamurowano częściowo otwór okienny oraz, że zamurowano otwór drzwiowy pomiędzy pokojami, czego nie zaznaczono na rzucie. Z materiałów sprawy nie wynika, w jaki sposób skarżąca dokonała powiększenia łazienki. Kwestia ta wymagałaby wyjaśnienia. Wyraźnego określenia wymaga również materiał budowlany, z którego wykonana została ścianka działowa. Niedopuszczalnym jest określenie, że nakaz rozbiórki dotyczy ścianki działowej wraz z elementem betonowym lub żelbetowym. Podobnie jak stwierdzenie w protokole oględzin, iż wykonano ściankę działową na elemencie o fakturze betonu (może to być podciąg) (podkreślenia Sądu). Sporządzenie zwięzłego protokołu z czynności postępowania, jak to przewiduje art. 67 § 1 kpa, oznacza, że powinien on zawierać opis okoliczności zasadniczych dla rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2001 r.; I SA 2012/99; LEX nr 55760). Dowód z oględzin (art. 85 § 1 kpa) jest środkiem umożliwiającym bezpośrednie zetknięcie organu ze stanem faktycznym w danej sprawie i należy do ważniejszych w systemie środków dowodowych, z tym że należy go przeprowadzać prawidłowo. W rozpatrywanej sprawie przeprowadzając ten dowód, należało sporządzić rzut pierwszego piętra przed i po wykonaniu przez skarżącą robót budowlanych oraz udokumentować stan faktyczny w formie fotografii. Nadto należy tutaj wskazać, iż w decyzji organu I instancji nakazano dostarczenia w terminie w terminie 14 dni od daty otrzymania niniejszej decyzji zgody współwłaścicielki nieruchomości – M. H. - na dokonane (podkreślenie Sądu) rozebranie ścianki działowej między łazienką a pokojem oraz zdemontowanie ościeżnicy z jednego z otworów drzwiowych. Natomiast już w sentencji decyzji organu odwoławczego (jak również w samym uzasadnieniu) pojawia się stwierdzenie o nałożeniu obowiązku dostarczenia w terminie w terminie 14 dni od daty otrzymania niniejszej decyzji zgody współwłaścicielki nieruchomości – M. H. - na dokonanie (podkreślenie Sądu) rozbiórki ścianki działowej między łazienką a pokojem oraz zdemontowanie ościeżnicy z jednego z otworów drzwiowych. Te niejasności również powinny zostać wyjaśnione w sposób należyty. Wydanie przez organ I instancji decyzji naruszającej przepisy postępowania administracyjnego i przepisy prawa materialnego obligowało organ odwoławczy do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do merytorycznego rozpatrzenia przez ten organ. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje wiec zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z treścią art. 138 kpa organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. W sytuacji zaś, gdy decyzja organu I instancji jest wadliwa, obowiązkiem organu odwoławczego jest wydanie decyzji uchylającej taką decyzję i przekazującą do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy utrzymał jednak decyzję organu I instancji, nie usuwając naruszeń prawa popełnionych przez ten organ. Tym samym wydał decyzję również naruszając prawo, co musiało skutkować uchyleniem decyzji zarówno I jak i II instancji. Powyższe uchybienia pozwalają stwierdzić, iż zaskarżona decyzja oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych bez pełnej prawidłowej oceny materiału dowodowego, a więc z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego art. 6, 7, 8, 75, 77 § 1 i 80 oraz art. 138 kpa a także przepisów o uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 kpa), co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Uwzględniając powyższe Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200. Zgodnie z art. 152 ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Stąd orzeczono jak w sentencji.