II SA/Wr 2537/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: NSA Julia Szczygielska NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Protokolant: Izabela Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi R. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Sygn. akt II SA/Wr 2537/03 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...]r. Nr [...], Prezydent W., powołując się na art. 40 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) oraz ustalenia miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta W., uchwalonego przez Miejską Radę Narodową uchwałą nr [...]z dnia [...] r., i po uzgodnieniu stosownie do art. 40 ust. 4 pkt 4 powołanej na wstępie ustawy z D. Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, odmówił ustalenia na rzecz skarżącej R. H. warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia budowlanego polegającego na rozbudowie w poziomie parteru o część mieszkalną, nie podpiwniczoną istniejącego budynku wraz z przyłączami infrastruktury technicznej: wodnym i kanalizacyjnym oraz zagospodarowaniem terenu planowanego przy ul. P. [...], działka nr [...], AM-6, obręb M. M . W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zawierał wszystkie niezbędne elementy, które zostały określone w art. 41 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Z uwagi na usytuowanie terenu podlegającego zainwestowaniu w strefie B ochrony konserwatorskiej ustanowionej zapisami miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta W. – projekt niniejszy został przesłany do uzgodnienia z D. Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, który przedstawił swoje stanowisko w postanowieniu z dnia [...]r. nr [...]. Organ I instancji podał, że konfrontacja zamierzeń inwestycyjnych R. H. wykazała, iż są one sprzeczne z ustaleniami miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie funkcji podstawowej, uzupełniającej i dopuszczalnej. Projektowana budowa znajduje się bowiem na obszarze oznaczonym w miejscowym planie ogólnym symbolem PP, którego podstawowym przeznaczeniem jest przemysł, składy, magazyny, bazy budowlane, zakłady produkcyjno-usługowe. Funkcje uzupełniające to: urządzenia elektroenergetyczne, urządzenia energetyki cieplnej i gazowej, zaplecze gospodarki komunalnej, urządzenia komunikacji samochodowej i zaplecza technicznego motoryzacji, parkingi, usługi rzemiosła bez mieszkań, urządzenia usługowe: handel, gastronomia itp. Funkcje dopuszczalne (jako adaptacja istniejących obiektów, urządzeń lub funkcji) to: skwery zielone, ogrodnictwa, bazy gospodarki komunalnej, urządzenia usługowe, rzemiosło. Prezydent W. wskazał, iż planowana inwestycja polega na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego o część mieszkalną z przeznaczeniem na przedsionek i łazienkę. Organ stwierdził, iż obowiązujący plan nie przewiduje na terenie przedmiotowej nieruchomości realizacji nowych inwestycji w zakresie budownictwa mieszkaniowego. Tym samym organ administracji zobowiązany był do odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, ponieważ decyzja sprzeczna z przepisem gminnym w postaci miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stosownie do unormowań art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym – byłaby nieważna. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła R. H., wnosząc o ponowne i wnikliwe rozpatrzenie jej prośby. Jak wskazała strona, budynek przy ul. P. [...] nie ma wody, kanalizacji i gazu. Posiada natomiast studnię, ale od powodzi woda w niej nie nadaje się spożycia. Odwołująca się wskazała ponadto, iż składając wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu chciała poprawić swoje warunki mieszkaniowe, aby nie chodzić do sąsiadów po wodę do picia i gotowania. Od [...] r. woda, kanalizacja i gaz są na ulicy P., stąd też strona wniosła o pozytywne rozpatrzenie jej prośby W dniu [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wydało na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa decyzję Nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, iż zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, mającej zastosowanie w niniejszej sprawie, podstawę ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w miejscowościach, w których obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, stanowią ustalenia tego planu. Plan dla miasta W. nie przewiduje na terenie zamierzonego zainwestowania inwestycji w zakresie budownictwa mieszkaniowego. W tym stanie rzeczy zarówno wniosek odwołującej się, jak i odwołanie nie zostało uwzględnione przez organ odwoławczy. Ponadto podkreślono, iż w uzasadnieniu decyzji I instancji zwrócono uwagę na przystąpienie przez organy Gminy W. do sporządzania nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tych części miasta W., dla których obowiązuje jeszcze plan z [...] r., a który utraci moc wraz z dniem 31 grudnia 2003 r. Do projektu sporządzonego planu, po jego ogłoszeniu, można w określonym tam czasie, zgłaszać uwagi, co stworzyłoby ewentualne szanse odwołującej się znalezienia wyjścia z tej sytuacji. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ we Wrocławiu złożyła R. H., wnosząc o wnikliwe rozpatrzenie jej sprawy. Skarżąca przedstawiła argumentację tożsamą z zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji podkreślając, że należący do niej dom jest jedynym budynkiem przy ul. P., w którym nie ma wody, kanalizacji i gazu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Tak więc obecnie właściwym do rozpoznania niniejszej sprawy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), mające zastosowanie w czasie podejmowania kontrolowanych decyzji. Przepis art. 40 ust. 1 tej ustawy stanowi, iż w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1 (określającego, kiedy sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkowe), na podstawie przepisów szczególnych. W rozpatrywanej sprawie podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji planowanej przez skarżącą było przyjęcie przez organy administracyjne obu instancji, że zamierzona inwestycja jest sprzeczna z obowiązującym wówczas miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy ma zatem treść obowiązującego w czasie podejmowania zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą nr [...] Miejskiej Rady Narodowej we W. z dnia [...]r., a konkretnie jego zapisy dotyczące terenu, na którym miała zostać zrealizowana przedmiotowa inwestycja. W aktach administracyjnych niniejszej sprawy brak jest wypisu z powyższego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ma też jednoznacznego i czytelnego wyrysu z tego planu, zamiast którego są kserokopie dwóch mapek. Na jednej z nich zaznaczono działkę nr [...] przy ul. P . Działka ta, podobnie jak większość działek usytuowanych przy tej ulicy i przy ulicach sąsiednich, poza jej numerem oznaczona jest literami "Bp". Na niektórych działkach położonych na tym terenie widnieje oznaczenie "B", a na dwóch działkach usytuowanych naprzeciwko działki nr [...] (o numerach [...] i [...]) brak jest jakichkolwiek oznaczeń literowych. Działki położone nieco dalej mają oznaczenia: "Bp", "B", "Ba", "Bi", "Bz", "Bp-RV", "RII", "RIIIa", "N", "Ws", "PsIII", "PsVI", "ŁII", a ponadto: "KM1", "KM2", "KM4", "KM5", "KM6", "KM9", "Tk", "dr", "dr-RV", zaś część działek nie ma żadnych oznaczeń literowych. Zarówno na omawianej mapce, jak i w ogóle w aktach sprawy, brak jest opisu użytych oznaczeń. Na drugiej mapce, obejmującej obszar znacznie większy od ujętego na mapce pierwszej, zaznaczono niewielki teren, który – po porównaniu go z omówioną wyżej mapką – najprawdopodobniej stanowi działkę nr [...] przy ul. P . Z mapki tej można wnioskować, że obszar, na którym zaznaczono przedmiotową działkę, objęty jest symbolem "PP". Podobnie jak w przypadku poprzedniej mapki brak jest opisu użytych oznaczeń. Z żadnej z tych mapek nie wynika ponadto, z jakiego są one okresu, przy czym porównując mapkę wyżej omówioną z omawianą obecnie zauważyć trzeba, iż na drugiej z nich nie uwidoczniono szeregu działek wyraźnie wyodrębnionych na mapce omawianej wcześniej. I tak, na przykład, na pierwszej mapce naprzeciwko działki nr [...] przy ul. P. zaznaczono działki o numerach [...] i [...] (bez oznaczeń literowych), a przy znajdującej się obok ul. R. zaznaczono po jednej stronie ulicy działki o kolejnych numerach od [...] do [...], zaś po drugiej stronie tej ulicy działki o kolejnych numerach od [...] do [...], przy czym każdą z tych działek oznaczono literami "Bp", natomiast na drugiej mapce na tym obszarze nie wyodrębniono żadnych działek, chociaż przy ul. P. widać szereg wyraźnie wyodrębnionych działek, w tym – jak należy przypuszczać – działkę skarżącej. Różnice te sugerują, że mapka omówiona jako pierwsza, może dotyczyć okresu późniejszego niż mapka omówiona jako druga. W każdym razie przedmiotowe mapki wskazują, że dotyczą one różnych okresów, skoro odmiennie przedstawiają ten sam teren. Z treści decyzji lokalizacyjnej wynika, że zabudowana jednorodzinnym domem mieszkalnym działka skarżącej znajduje się na terenie oznaczonym PP, którego przeznaczenie podstawowe to: przemysł, składy, magazyny, bazy budowlane, zakłady produkcyjno-usługowe; przeznaczenie uzupełniające to: urządzenia elektroenergetyczne, urządzenia energetyki cieplnej i gazowej, zaplecze gospodarki komunalnej, urządzenia komunikacji samochodowej i zaplecza technicznego motoryzacji, parkingi, usługi rzemiosła bez mieszkań, urządzenia usługowe: handel, gastronomia itp.; a przeznaczenie dopuszczalne (jako adaptacja istniejących obiektów, urządzeń lub funkcji) to: skwery zielone, ogrodnictwa, bazy gospodarki komunalnej, urządzenia usługowe, rzemiosło. Organ I instancji zaznaczył, że nie przewiduje się na tym terenie realizacji nowych inwestycji w zakresie budownictwa mieszkaniowego. Z akt administracyjnych wynika ponadto, że planowane przez skarżącą zamierzenie budowlane znajduje się na obszarze objętym strefą B ochrony konserwatorskiej. Brak wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i niedokładny wyrys z tego planu sprawiają, że w niniejszej sprawie nie jest możliwe przeprowadzenie należytej kontroli wydanych decyzji, a przede wszystkim nie jest możliwa ocena, czy przywołane wyżej ustalenia organów administracyjnych dotyczące zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są zgodne z rzeczywistą treścią planu i czy obejmują wszystkie jego istotne zapisy. Rozważając tę kwestię stwierdzić trzeba, że jest mało prawdopodobne, aby w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie uwzględniono faktu istnienia domu jednorodzinnego (a ściślej – domów jednorodzinnych, gdyż przedmiotowy teren obejmuje m.in. całą ul. P. i ulice z nią sąsiadujące, na których budynki takie istnieją) położonego na terenie oznaczonym symbolem PP. Brak wypisu z planu nie pozwala na kontrolę, czy na przykład nie zawarto w planie zapisu (zapisów) uzupełniającego (uzupełniających) przytoczone w zaskarżonej decyzji zapisy dotyczące terenu PP, a uwzględniającego (uwzględniających) fakt istnienia na tym terenie domów mieszkalnych. Jest to tym bardziej prawdopodobne, że cytując w uzasadnieniu decyzji zapisy planu dotyczące omawianego obszaru, pominięto zapisy mówiące o tym, iż znajduje się on na obszarze objętym strefą B ochrony konserwatorskiej. Trudno bowiem nawet wyobrazić sobie sytuację, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego arbitralnie zmieniono przeznaczenie terenu nie uwzględniając faktu istnienia na nim domów mieszkalnych i uniemożliwiono w ten sposób normalne korzystanie z tych domów ich właścicielom. Niezależnie od powyższego – opierając się na przytoczonych wyżej zapisach zawartych w decyzji – zauważyć wypada, że skoro w przeznaczeniu dopuszczalnym przedmiotowego terenu zawarto zapis: "jako adaptacja istniejących obiektów...", należało rozważyć, (przy założeniu, że w planie brak było innych zapisów szczegółowo odnoszących się do przedmiotowego terenu), czy zapis taki pozwalał na ewentualną adaptację istniejących na tym terenie obiektów mieszkalnych w zakresie objętym wnioskiem skarżącej, czy też pozwalał on tylko na adaptację znajdujących się na objętym planem obszarze o symbolu PP na skwery zielone, ogrodnictwo, bazy gospodarki komunalnej, urządzenia usługowe i rzemiosło. Nadmienić wypada, że trudno sobie wyobrazić adaptację budynku mieszkalnego na przykład na skwer zielony. Trudno też zakładać, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zawierał zapisy, których realizacja mogłaby prowadzić do absurdalnych rozstrzygnięć, takich jak niemożność doprowadzenia wody i kanalizacji do budynku mieszkalnego. Jak już wyżej podkreślono sąd administracyjny powołany jest do badania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a oceny tej dokonuje na podstawie stanu prawa i dowodów, jakimi dysponował orzekający organ administracji w dniu podejmowania decyzji. W realiach niniejszej sprawy przeprowadzenie takiej oceny nie jest możliwe z uwagi na istotne braki w materiale dowodowym znajdującym się w aktach administracyjnych przekazanych Sądowi. W tej sytuacji uznać należy, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 75, art. 77, art. 80 i art. 107 kpa, przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na powyższe decyzje te należało wyeliminować z obrotu prawnego. Obowiązkiem organów przy ponownym rozpatrywaniu sprawy jest wydanie prawidłowo uzasadnionych decyzji znajdujących potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, zebranym w taki sposób, aby była możliwa ewentualna kontrola ich zgodności z prawem. W tym stanie rzeczy – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.