II SA/Wr 254/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Cisek - sprawozdawca Sędziowie: Sędzia NSA Julia Szczygielska Asesor Olga Białek Protokolant Izabela Krajewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi A. M. i M. M. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 22 lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych prowadzonych na nieruchomości w miejscowości P. nr 33 przez J. M. I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że postanowienie o którym mowa w pkt. I nie podlega wykonaniu. Decyzją nr [...] z dnia 12 lipca 2004 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych prowadzonych na nieruchomości w miejscowości P. nr 33 przez J. M. Motywem powyższego rozstrzygnięcia był brak znamion naruszenia przepisów Prawa budowlanego jak również brak posiadania przez wnioskodawcę - M. M. statutu strony. Powyższe rozstrzygnięcie zostało zakwestionowane przez M. M., która nie została uznana przez organ l instancji za stronę w niniejszym postępowaniu. Rozpatrując odwołanie D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że odwołująca się nie jest właścicielką nieruchomości położonej na działce o nr 226 w miejscowości P. nr 36. Do akt niniejszej sprawy M. M. dołączyła udzielone jej przez A. M. - właściciela, pełnomocnictwo z dnia 26 czerwca 2003 r., którym to M. M. została upoważniona do zarządzania działkami o nr 223, 224 oraz 226 oraz znajdującymi się tam budynkami z jednoczesnym prawem do podejmowania decyzji w sprawie zgodności granic powyższych działek, a także wglądu do dokumentów tych działek z zaznaczeniem, iż za wszelkie decyzji podjęte względem niniejszych działek całkowitą odpowiedzialność ponosi M. M. W opinii organu odwoławczego zakres powyższego pełnomocnictwa ściśle precyzuje umocowanie do podejmowania decyzji w zakresie enumeratywnie wymienionych działek czynności z nimi związanych. Nie rozciąga się jednak na upoważnienie skarżącej do podejmowania działań w zakresie Prawa budowlanego a tym samym do występowania z tego tytułu przed organami nadzoru budowlanego z jednoczesnym podkreśleniem, że przedmiotem postępowania administracyjnego jest inwestycja realizowana na działce o nr 220, która nie jest objęta powyższym pełnomocnictwem na mocy którego M. M. nabyła prawo do zarządzania wskazanymi powyżej nieruchomościami. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego definiując pojęcie strony postępowania administracyjnego ustawodawca wskazał wyraźnie na powiązanie określonego podmiotu z interesem prawnym. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 KPA). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. O ocenie takiej nie decyduje jednak wewnętrzne przekonanie danej osoby, lecz przepis prawa materialnego. Z uwagi na powyższe organ odwoławczy uznał, że M. M., która nie jest właścicielką niniejszych nieruchomości, nie przysługuje statut strony w myśl przepisów procedury administracyjnej oraz unormowań Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią art. 134 KPA organ II instancji stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Rozstrzygnięcie takie jest uzasadnione wniesieniem środka zaskarżenia przed podmiot nie będący stroną postępowania administracyjnego. Odwołanie od decyzji organu l instancji, w myśl art. 127 KPA służy tylko stronie, co w rozpatrywanej sprawie skutkować musiało stwierdzeniem niedopuszczalności zażalenia. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu A. M. i M. M. zarzucili, że J. M. wszedł na działkę nr 226 stanowiącą ich własność. W szczególności wskazali, że J. M. wykonując roboty budowlane (budowa garażu i budynku gospodarczego) doprowadził do tego, że woda spływająca z dachów tych obiektów zalewa działkę należącą do skarżących. Skarżący nigdy nie wyrażali zgody na takie usytuowanie obiektów budowlanych należących do J. M. Wskazali oni również na szereg innych okoliczności, świadczących o nagannym zachowaniu J. M., które uniemożliwiają normalne korzystanie z nieruchomości należących do skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z kolei art. 147 § 1 przywoływanej wyżej ustawy procesowej upoważnia Sąd, który uwzględnia skargę na uchwałę lub akt, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, iż nie może się ono ostać w obrocie prawnym, przede wszystkim z powodu jego niezgodności z przepisami prawa procesowego. W rozpatrywanej sprawie organy rozstrzygające zakwestionowały możliwość wszczęcia postępowania przez M. M., działającą jako pełnomocnik A. M. - właściciela przedmiotowej działki nr 226. Należy zważyć, iż zgodnie z przepisem art. 32 KPA strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Z kolei przepis art. 33 KPA stanowi, że pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu. Wskazując na powyższe uregulowania zawarte w KPA należy podkreślić, że nie są one wyczerpujące i dlatego zasadne jest (przynajmniej posiłkowe) sięganie do regulacji zawartych w kodeksie cywilnym, gdzie instytucja pełnomocnictwa została uregulowana w sposób zupełny. Zwraca na to również uwagę Naczelny Sąd Administracyjny podkreślając, że uregulowania prawne w zakresie pełnomocnictwa zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego nie są kompletne, stąd przy wyjaśnieniu sytuacji odnoszącej się do tej instytucji należy posiłkowo stosować zasady wyrażone w Kodeksie cywilnym. Zgodnie zaś z tymi zasadami w przypadku braku umocowania po stronie pełnomocnika bądź przekroczenia zakresu umocowania - ważność czynności zależy od potwierdzenia jej przez mocodawcę (art. 103 § 1 kc). Zaniechanie dołączenia pełnomocnictwa do sporządzonego w imieniu mocodawcy pisma procesowego w żadnym więc razie nie powinno prowadzić do uznania czynności za bezskuteczną. Wprawdzie przepis art. 33 § 3 kpa nakłada obowiązek dołączenia do akt oryginału pełnomocnictwa, lecz uchybienie temu obowiązkowi stanowi tylko brak formalny. Brak ten powoduje obowiązek po stronie organu wezwania do usunięcia, ze wskazaniem terminu i pouczeniem o skutkach niewykonania wymaganej czynności. Dopiero po bezskutecznym upływie tego terminu możliwe byłoby pozostawienie podania bez rozpoznania lub stwierdzenie niedopuszczalności odwołania (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1999 r. , I SA 1535/98, LEX nr 48566). Sąd w całości podziela powyższe stanowisko NSA i uznaje, że organy rozstrzygające powinny były w sposób jednoznaczny ustalić zakres umocowania wynikający z pełnomocnictwa z dnia 26 czerwca 2003 r. udzielonego przez A. M. Pani M. M. W tym celu winny one były wezwać mocodawcę do oświadczenia, czy wskazane wyżej pełnomocnictwo upoważnia M. M. do zainicjowania przedmiotowego postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Należy bowiem zważyć, iż zgodnie z przepisem art. 64 § 2 KPA jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Jeżeli organ I instancji miał wątpliwości, czy załączone pełnomocnictwo zawiera umocowanie do inicjowania postępowania przed organami nadzoru budowlanego winien był wezwać mocodawcę do złożenia stosownego oświadczenia w tym zakresie. Brak takiego oświadczenia jest brakiem formalnym, który może zostać usunięty w trakcie postępowania. Zwraca na to uwagę również NSA, który wskazał, że przepis art. 64 § 2 k.p.a. dotyczy wezwania do usunięcia braków możliwych do usunięcia w postępowaniu administracyjnym, które z łatwością mogą być usunięte, a do takich niewątpliwie należy brak pełnomocnictwa (por. wyrok NSA z 1 października 2001 r., II SA 2177/00, LEX nr 157). W konkluzji Sąd uznał, iż kwestionowane postanowienie nie może ostać się w obrocie prawnym z powodu naruszenia wskazanych wyżej przepisów prawa procesowego. Dlatego też stosownie do art. 145 § 1 pkt 1c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji. Podstawę rozstrzygnięcia zawartego w punkcie II wyroku stanowi przepis art. 152 powoływanej wyżej ustawy.