II SA/Wr 2543/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bogumiła Skrzypczak, Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Asesor WSA Lidia Serwiniowska /sprawozdawca/, Protokolant Aleksandra Markiewicz, po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi H. K. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie utraty prawa do zasiłku przedemerytalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję utrzymaną nią w mocy; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...]r. [...]Starosta Powiatu Ś. na podstawie art. 37n ust. 1 /w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2001r./ w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit i, art. 6 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. z 2001 Nr 6 poz. 56 z póź. zm./ oraz art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich Komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół /Dz.U. z 2001, Nr 154, poz. 1793/ oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego /tj.Dz.U. z 1980r. Nr 9 poz. 26 z póź. zm./ orzekł o utracie przez H. K. prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia [...]r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, iż w dniu [...] r. H. K. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w Ś.. W dniu rejestracji spełniła warunki do uzyskania statusu osoby bezrobotnej oraz przyznania prawa do zasiłku. W związku z udokumentowaniem łącznie stażu pracy [...] lat [...] miesięcy i [...] dni, w tym [...] lat [...] miesięcy i [...] dni w warunkach szczególnych decyzją Starosty Powiatu w Ś. z dnia [...]r. Znak: [...]przyznano stronie prawo do zasiłku przedemerytalnego w wysokości [...]zł miesięcznie. W dniu [...]r. wyszły na jaw okoliczności, iż H. K. osiągnęła w [...]r. dochód z tytułu sprzedaży akcji w wysokości [...] zł, a w [...]r. dochód z tytułu sprzedaży akcji w wysokości [...] zł. Postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...]Urząd zawiesił postępowanie w sprawie wstrzymania dalszej wypłaty zasiłku przedemerytalnego, w związku z wystąpieniem do Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej z pismem z dnia [...]r. [...], bowiem sytuacja prawna bezrobotnego uprawnionego do pobierania zasiłku przedemerytalnego w aspekcie osiąganych przez niego dochodów wielokrotnie zmieniała się. Taka niespójność norm prawnych powoduje brak zaufania strony co do równego traktowania obywatela wobec prawa. W powyższym piśmie Urząd podniósł, iż rozstrzygnięcie istoty sprawy na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów byłoby dla H. K. korzystne i społecznie uzasadnione. Powrót do norm stosowanych w [...] r. /w tym roku osoba pobierająca zasiłek przedemerytalny osiągnęła dochód z tytułu sprzedaży akcji/ pozbawi osobę otrzymania jakiegokolwiek świadczenia z Urzędu Pracy po przepracowanych [...] latach [...] miesiącach [...] dniach, w tym w warunkach szczególnych [...] lat, [...] miesięcy i [...] dni. Wobec występującej kolizji w zakresie słuszności stosowanych przepisów Powiatowy Urząd Pracy w Ś. zwrócił się o wskazanie drogi postępowania, która pozwoli na utrzymanie zasiłku przedemerytalnego dla osoby /po potrąceniu zasiłków za miesiące kiedy osiągnięto dochód/, a Urząd nie narazi na zarzut uchybienia obowiązujących przepisów. W dniu [...]r. wpłynęła do Urzędu odpowiedź z Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, Departament Polityki Rynku Pracy w Warszawie DRP.IV.024-289/1363/02 z dnia 01 sierpnia 2002 r., z której wynika, iż każdą sytuację faktyczną należy rozpatrywać w aspekcie przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu obowiązującej w dacie wystąpienia zdarzeń nawet, jeżeli konkretne rozstrzygnięcie wynikające z obowiązujących norm prawnych jest moralnie krzywdzące dla indywidualnego obywatela. Ponadto Departament Polityki Rynku Pracy stoi na stanowisku, że przy rozpatrywaniu spraw związanych z ustaleniem, zawieszeniem, pozbawieniem uprawnień do świadczeń należy mieć na uwadze, iż przepisy ustalające zasady wypłaty świadczeń mają charakter norm bezwzględnie obowiązujących, a nie uznaniowych. W związku z powyższym Urząd postanowieniem z dnia [...]r. podjął zawieszone postępowanie. Zaistniałą u strony sytuację faktyczną tj. sprzedaż akcji w miesiącach [...]r. i [...]r. należy rozpatrywać w aspekcie przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu obowiązującej w dacie wystąpienia w/w zdarzenia. W 2001 roku weszła w życie zmiana do ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, która stanowiła, że osiąganie przez osoby pobierające zasiłek przedemerytalny dochodów podlegających opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych z innego tytułu niż zatrudnienie, inna praca zarobkowa, itd. w wysokości przekraczającej miesięcznie połowę najniższego wynagrodzenia powodowało ustanie prawa do zasiłku przedemerytalnego /art. 37 n ust. 1 w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2001 r./. W odwołaniu od powyższej decyzji H. K. wniosła o przywrócenie prawa do zasiłku przedemerytalnego, który utraciła w [...]r. Odwołująca się podała, iż przyczyną utraty zasiłku był dodatkowy dochód w miesiącu [...] i [...]r. z tytułu sprzedaży akcji "za przepracowane 30 lat". W oświadczeniu, które podpisała przy rejestracji nie było wzmianki o tego rodzaju dochodzie. Strona podaje, iż odprowadziła właściwy podatek do Urzędu Skarbowego w Ś.. Dodatkowo H. K. opisała swoją trudną sytuację materialną. Decyzją z dnia [...]r. [...]Wojewoda D. na podstawie art. 37 n ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /tj. Dz.U. z 2001r. Nr 6 poz. 56 ze zm./ w związku z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy i Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich Komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół /Dz.U. z 2001 Nr 154, poz. 1793/ i art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach decyzji organ odwoławczy wskazał, iż na podstawie akt ustalono, że H. K. zgłosiła się do Powiatowego Urzędu Pracy w Ś. dnia [...]r. po okresie pozostawania w stosunku pracy od [...]r. do [...]r. udokumentowała łączny okres uprawniający do zasiłku wynoszący [...] lat, [...] miesięcy i [...] dni, w tym [...] lat, [...] miesięcy i [...] dni w warunkach szczególnych i decyzją z dnia [...]r. skarżącej został przyznany zasiłek przedemerytalny w wysokości [...]zł. miesięcznie podlegający waloryzacji na zasadach ustawowych. W dniu [...]r. do Powiatowego Urzędu Pracy w Ś. wpłynęły deklaracje o wysokości uzyskanego dochodu ze sprzedaży akcji PIT-13, w których podano, że H. K. w [...]r. uzyskała dochód ze sprzedaży akcji w wysokości [...]zł, a w [...]r. uzyskała dochód w wysokości [...]zł. W oświadczeniu z dnia [...]r. skarżąca podała, że została "poinformowana o odpowiedzialności zgłoszenia dodatkowego dochodu do Urzędu Pracy w Ś.". Pismem z dnia [...]r. skarżąca wystąpiła do Powiatowego Urzędu Pracy w Ś. z prośbą o nie wstrzymywanie jej wypłaty zasiłku przedemerytalnego, ponieważ jest w krytycznej sytuacji materialnej, jest matką samotnie wychowującą 16-letnią córkę. W aktach znajduje się ponadto zaświadczenie Urzędu Skarbowego w Ś. z dnia [...]r. w którym podano, że H. K. figuruje w ewidencji podatników podatku dochodowego od osób fizycznych. Powiatowy Urząd Pracy w Ś. postanowieniem z dnia [...]r. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie dalszej wypłaty zasiłku przedemerytalnego do czasu rozstrzygnięcia problemu prawnego przez Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej. Pismem z dnia [...]r. Powiatowy Urząd Pracy, opisując zaistniała sytuację skarżącej, wystąpił do Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej z prośbą o wskazanie drogi postępowania w sprawie skarżącej. W dniu [...]r. do Powiatowego Urzędu Pracy w Ś. wpłynęła odpowiedź z Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, Departament Polityki Rynku pracy, po otrzymaniu której organ I instancji postanowieniem z dnia [...]r. podjął z urzędu zawieszone postanowieniem z dnia [...]r. postępowanie w sprawie wstrzymania H. K. dalszej wypłaty zasiłku przedemerytalnego, a następnie podjął zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy dowodzi, iż zgodnie z przepisem art. 37 n ust.1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2001 r., prawo do zasiłku przedemerytalnego ustaje z dniem niespełnienia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2. Zgodnie zaś z przepisem art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. i cyt. ustawy bezrobotnym oznacza to osobę, która m. in. nie uzyskuje miesięcznie dochodu w wysokości przekraczającej połowę najniższego wynagrodzenia. Zgodnie z pkt 4 dochód - oznacza to dochody z innego tytułu niż zatrudnienie lub inna praca zarobkowa podlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych. Skarżąca w [...]r. osiągnęła dochód ze sprzedaży akcji, podlegający opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, w wysokości [...]zł, a w [...]r. dochód z tytułu sprzedaży akcji wyniósł [...]zł, a więc przekroczył połowę najniższego wynagrodzenia. Skoro skarżąca w [...] i w [...]r. osiągnęła dochód przekraczający połowę najniższego wynagrodzenia, to sprawę należało rozpatrzyć w oparciu o wówczas obowiązujący przepis art. 37n ust. 1 i zgodnie z tym przepisem należało orzec o utracie przez skarżącą prawa do zasiłku przedemerytalnego z dniem [...]r. Biorąc powyższe pod uwagę zaskarżoną decyzję, jako zgodną z przepisami, należało utrzymać w mocy. Trudna sytuacja materialna skarżącej nie może mieć wpływu na zmianę decyzji i przyznanie skarżącej prawa do zasiłku przedemerytalnego. W skardze na powyższą decyzję H. K. podniosła, iż odprowadziła do Urzędu Skarbowego właściwy podatek z tytułu sprzedaży akcji. Majątek, który stanowiły pracownicze akcje Telekomunikacji nabyła [...]roku będąc jeszcze pracownikiem Telekomunikacji Polskiej w Ś.. Z powodu likwidacji stanowiska pracy została zwolniona z pracy i przeszła na zasiłek przedemerytalny. W oświadczeniu, które podpisała przy rejestracji nie było inforamcji o tak nietypowym dochodzie. Dodatkowy dochód z akcji uzyskała tylko w dwóch miesiącach [...]r. oraz [...]r. a prawo do zasiłku odebrano skarżącej bezpowrotnie. Dochód z akcji - nie był adekwatny do zasiłku, który miała otrzymywać jeszcze przez 3,5 roku, aż do osiągnięcia wieku emerytalnego. Dalej skarżąca podaje, iż jest matką samotnie wychowującą 16-letnią córkę M. K.. Sama prowadzi gospodarstwo domowe. Jedynym źródłem dochodu są alimenty na dziecko w kwocie [...] zł. miesięcznie. Dochód, który uzyskała ze sprzedaży akcji przeznaczyła na spłatę zadłużenia wobec spółdzielni mieszkaniowej, ponieważ groziła jej eksmisja. W chwili obecnej jej zadłużenie w Spółdzielni Mieszkaniowej wynosi około [...] zł. za pobieranie gazu [...] zł. i energię elektryczną ok. [...] zł. Ponadto skarżąca wyjaśnia, iż obecnie wraz z córką, uczącą się, nie ma pieniędzy na żywność. Dziecko chodzi do szkoły głodne a urzędnicy "są głusi na moją prośbę o pomoc". W miejscu zamieszkania jest bardzo duże bezrobocie a sytuację w podjęciu pracy pogarsza wiek 51 lat, a także brak doświadczenia zawodowego ponieważ 30 lat pracowała w Telekomunikacji Polskiej w Ś.. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. Nr 74 poz. 368 ze zm./. Ustawa ta jednakże utraciła moc z chwilą wejścia w życie, z dniem 1 stycznia 2004r. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. Nr 153 poz. 1271 /art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. Nr 153, poz. 1271/. Art. 97 § 1 tych Przepisów wprowadzających /.../ stanowi, że "Sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W świetle przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności decyzji z prawem materialnym oraz przepisami postępowania administracyjnego. Sąd nie może oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej, chyba że wynika to z przepisu prawa. Decyzję organu I instancji z dnia [...]r. [...]orzekającą o utracie przez skarżącą prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia [...]r. podjęto na podstawie art. 37 n ust. 1 /w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2001r./ w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. i, art. 6 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 14 grudnia 1994r.o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. z 2001r. Nr 6, poz. 56 ze zm./ oraz art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich Komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół /Dz.U. z 2001, Nr 154, poz. 1793/ oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego /tj.Dz.U. z 1980 Nr 9 poz. 26 ze zm./. Organ odwoławczy zastosował tą samą podstawę prawną, orzekając w dniu [...]r. Tymczasem w dniu 1 stycznia 2002r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2001r. nowelizująca m.in. ustawę o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, którą organy obu instancji powołały w podstawie prawnej podjętych decyzji. W art. 12 nowela ta wprowadziła zmianę art. 37 n, który otrzymał brzmienie: 1.Prawo do świadczenia przedemerytalnego ustaje z dniem, w którym osoba uprawniona przestała spełniać warunki o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 z zastrzeżeniem ust. 2. 2.Prawo do świadczenia przedemerytalnego ulega zawieszeniu w przypadku: 1) podjęcia pozarolniczej działalności 2) podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli łączna kwota przychodów, w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, uzyskanych w danym miesiącu z tytułu zatrudnienia i innej pracy zarobkowej oraz otrzymanego świadczenia przedemerytalnego byłaby wyższa od kwoty 200% zasiłku, o którym mowa w art. 24 ust. 1 3) osiągania przychodów z innych tytułów niż wymienione w pkt 1 i 2, podlegających opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych oraz uzyskiwania diet i innych należności pieniężnych przez osoby wykonujące czynności związane z pełnieniem obowiązków społecznych i obywatelskich, jeżeli łączna kwota uzyskanych przychodów w danym miesiącu z tych tytułów oraz tytułu świadczenia przedemerytalnego byłaby wyższa od kwoty 200% zasiłku, o którym mowa w art. 24 ust. 1." Z przepisu tego wynika również, iż art. 37 n zaczął obowiązywać od dnia 1 kwietnia 2002r. Należało zatem orzekając zastosować ten przepis a nie art. 37 n w brzmieniu obowiązującym do chwili wejścia w życie zmiany. Wprawdzie przepis art. 11 ust. 2 wspomnianej noweli określa sytuację prawną wskazanego kręgu osób bezrobotnych jednakże nie odnosi się do przypadku niniejszej sprawy. Stanowi on bowiem, iż osoby, które przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy i spełniały warunki do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub stypendium, nabywają oraz zachowują do nich prawo na dotychczasowych zasadach, z tym że: 1) podlegają one waloryzacji na zasadach określonych dla zasiłków dla bezrobotnych, obowiązujących w okresie ich wypłacania, 2) do osób posiadających prawo do zasiłku przedemerytalnego stosuje się odpowiednio przepisy art. 24, 28, 28a, 29, 34 oraz 37 l-37 o ustawy wymienionej w art. 3 niniejszej ustawy, w zakresie dotyczącym świadczeń przedemerytalnych. Ponieważ w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji wyroku. Sąd nie orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji gdyż jako orzeczenie negatywne, nie ma ona przymiotu wykonalności /art. 152 - Prawo o postępowaniu /.../.