II SA/Wr 2548/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Krystyna Anna Stec Sędziowie : Sędzia NSA - Barbara Adamiak Asesor WSA - Bogumiła Kalinowska ( sprawozdawca) Protokolant - Halina Rosłan Po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2004r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 30 sierpnia 2002 r. Nr XLVIII/897/2002 w przedmiocie zmiany uchwały Nr IX/66/99 Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 28 maja 1999 r. w sprawie zatwierdzenia Statutu Okręgowego Szpitala Kolejowego we Wrocławiu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. 1 UZASADNIENIE Wojewoda Dolnośląski w dniu 5 listopada 2002 roku złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu -wnosząc na podstawie art. 82c ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa ( Dz. U. Nr 91 ,poz. 576 z późn. zm. ) o stwierdzenie nieważności uchwały Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 30 sierpnia 2002 roku Nr XLVIII/897/2002 w sprawie zmiany uchwały Nr 1X766/99 Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 28 maja 1999 roku w sprawie zatwierdzenia Statutu Okręgowego Szpitala Kolejowego we Wrocławiu. Na poparcie skargi organ nadzoru podniósł , iż na mocy wymienionej uchwały Nr IX/66/99 z dnia 28 maja 1999 r. do rejestru zakładów opieki zdrowotnej prowadzonego przez wojewodę wpisany został szereg jednostek organizacyjnych szpitala świadczących działalność w zakresie usług medycznych. Do rejestru wpisane zostały między innymi : oddział kardiologiczny oraz poradnie - chirurgii urazowo-ortopedycznej, gastrologiczna , leczenia bólu i chemioterapii. W dniu 30 sierpnia 2002 r. Sejmik Województwa Dolnośląskiego podjął uchwałę Nr XLVIII/897/2002 w sprawie zmiany uchwały Nr IX/66/99 z dnia 28 maja 1999r. w sprawie zatwierdzenia Statutu Okręgowego Szpitala Kolejowego we Wrocławiu. W statucie stanowiącym załącznik do przedmiotowej uchwały pominięto powołane wyżej jednostki organizacyjne szpitala. W związku z ujawnieniem rozbieżności pomiędzy dotychczasową organizacją Okręgowego Szpitala Kolejowego , a § 10 nowo uchwalonego statutu , który nie zawierał informacji o prowadzeniu uprzednio istniejących : oddziału kardiologicznego, poradni chirurgii urazowo-ortopedycznej, gastrologicznej, leczenia bólu i chemioterapii - organ nadzoru wystąpił o złożenie wyjaśnień do Marszałka Województwa Dolnośląskiego . W odpowiedzi z dnia 8 października 2002 r. Członek Zarządu Województwa Dolnośląskiego zakwestionował legalność tej uchwały. Jak podniesiono w skardze , w toku badania legalności przedmiotowej uchwały organ nadzoru stwierdził, że podjęto ją z istotnym naruszeniem art. 39 ust. 2 i 3 oraz art. 43 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej ( Dz. U. Nr 91 , poz. 408 z póz. zm. ) wywodząc , że przepisy te kształtują procedurę zmiany statutu publicznego zakładu opieki zdrowotnej spowodowaną ograniczeniem działalności tego zakładu . W pierwszej kolejności organ założycielski jest zobowiązany przeprowadzić procedurę likwidacyjną określoną w art. 43 powołanej ustawy. Następnie rada społeczna tego zakładu w oparciu o uchwały organu założycielskiego dokonuje nowelizacji statutu , którą zatwierdza organ założycielski. W niniejszej natomiast sprawie w ogóle nie podejmowano uchwały ograniczającej zakres działania szpitala, nie powstała zatem podstawa faktyczna i prawna wykreślenia ze statutu niektórych jednostek organizacyjnych świadczących usługi medyczne. Nadto, uchwała w sprawie Sygn. akt 3 II SA /Wr 2548/02 2 zmiany statutu podjęta została przez nieistniejącą Radę Społeczną, tym samym nie została spełniona przesłanka z art. 39 ust. 2 i 3 ustawy, gdyż przedmiotowa uchwała sejmiku dotyczy uchwalenia nowego statutu szpitala , nie zaś zatwierdzenia zmiany statutu zaproponowanej przez uprawniony organ. W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa Dolnośląskiego wniósł o uwzględnienie skargi zważywszy na wadliwość zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje : Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo 0 ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270). Wobec powyższego niniejsza skarga podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, jako rzeczowo i miejscowo właściwy. Po myśli art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153 poz. 1269) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem , jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Powołana ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wprowadza innych kryteriów poza zgodnością z przepisami prawa podjętej uchwały lub aktu , o których mowa w treści art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 . W świetle art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na taką uchwałę lub akt stwierdza ich nieważność w całości lub części albo stwierdza , że zostały wydane z naruszeniem prawa , jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia przepisu prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa.W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak , że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa , które mieszczą się w kategorii ciężkich , rażących naruszeń, przykładowo - w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu Sygn. akt 3 II SA /Wr 2548/02 3 prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podejmowania uchwał etc. Zaskarżona uchwała Nr XLVIII/897/2002 Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 30 sierpnia 2002 r. w sprawie zmiany uchwały Nr IX/66/99 Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 28 maja 1999r. w sprawie zatwierdzenia Statutu Okręgowego szpitala Kolejowego we Wrocławiu bezsprzecznie , jak przyznała również strona przeciwna w odpowiedzi na skargę, jest dotknięta wadami istotnymi. Przede wszystkim została podjęta z pominięciem proceduralnych przepisów normujących tryb jej uchwalenia , to jest z wyłączeniem regulacji art. 43 w związku z art. 36 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 roku o zakładach opieki zdrowotnej ( Dz. U. Nr 91 ,poz. 408 ze zmianami). Stosownie do treści art. 36 powołanej ustawy , tworzenie , przekształcenie i likwidacja publicznego zakładu opieki zdrowotnej następuje w drodze rozporządzenia właściwego organu administracji rządowej albo w drodze uchwały właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego , chyba że przepisy ustawy lub przepisy odrębne stanowią inaczej , uwzględniając w szczególności sprawy wskazane w art. 38 i 43 ustawy. Zgodnie z art. 43 ust. 1 - rozporządzenie lub uchwała o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej powinny określać sposób i formę zapewnienia osobom korzystającym z oznaczonych rodzajowo świadczeń zdrowotnych likwidowanego zakładu dalsze, nieprzerwane udzielanie takich świadczeń , bez istotnego ograniczenia ich dostępności, warunków udzielania i jakości oraz termin zakończenia działalności , nie wcześniej niż 3 miesiące od daty wydania rozporządzenia lub podjęcia uchwały o likwidacji. Projekt rozporządzenia lub uchwały o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej wymaga opinii wojewody oraz opinii właściwych organów i powiatu, których ludności zakład udziela świadczeń zdrowotnych , a także sejmiku województwa, jeśli zasięg działania zakładu obejmuje województwo lub jego znaczną część ( ust. 2 art. 43). W myśl art.43 ust. 3 cytowane przepisy ustępów 1 i 2 stosuje się odpowiednio przy wydawaniu rozporządzenia i podejmowaniu uchwały o przekształceniu zakładu, jeżeli w wyniku przekształcenia ma nastąpić likwidacja lub istotne ograniczenie poszczególnych rodzajów działalności zakładu i udzielanych świadczeń zdrowotnych. Niewątpliwie istniejące w sprawie okoliczności faktyczne dotyczące ograniczenia świadczenia usług medycznych poprzez likwidację niektórych wewnętrznych jednostek organizacyjnych Okręgowego Szpitala Kolejowego we Wrocławiu wskazują, iż chodzi o przekształcenie publicznego zakładu opieki zdrowotnej w rozumieniu przytoczonych wyżej norm ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Wobec powyższego - w pierwszym rzędzie dla skuteczności dokonania jego przekształcenia wymagane było w świetle art. 43 ust. 3 zachowanie przepisanego trybu, czego nie dopełniono, pomijając wdrożenie jakiegokolwiek postępowania na tym etapie. Sygn. akt 3 II SA /Wr 2548/02 4 Jak słusznie wywiódł organ nadzoru w skardze - dopiero po przeprowadzeniu procedury określonej w art. 43 ustawy rada społeczna publicznego zakładu opieki zdrowotnej uchwala zmiany w statucie tego zakładu i przedkłada go do zatwierdzenia organowi , który utworzył zakład , o czym stanowi art. 39 ust. 2 i 3 ustawy . Wszakże i w tej materii dopuszczono się rażącego naruszenia prawa , albowiem uchwała na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 w sprawie zmian w statucie Okręgowego Szpitala Kolejowego we Wrocławiu , o numerze 32/2002 z dnia 19 sierpnia 2002 r., została podjęta przez organ nieistniejący tj. Radę Społeczną , której kadencja upłynęła w dniu 25 czerwca 2002 r., czyli przed datą podjęcia przedmiotowej uchwały . Przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały istotnie naruszono także dyrektywy techniki legislacyjnej. Zgodnie z art. 14 ust. 4 pkt 1 ustawy z 8 sierpnia 1996r. o Radzie Ministrów ( tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 24 , poz. 199) Prezes Rady Ministrów po zasięgnięciu opinii Rady Legislacyjnej ustala, w drodze rozporządzenia zasady techniki prawodawczej. Ustawowe umocowanie dla Prezesa Rady Ministrów do ustalenia zasad techniki prawodawczej nie zostało ograniczone wyłącznie do określenia tych zasad dla administracji rządowej, wiążą one zatem organy władzy publicznej, a więc i organy samorządu terytorialnego. W myśl § 85 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" ( Dz. U. Nr 100, poz. 908) przepisy ustawy zmienia się przepisem wyraźnie wskazującym dokonywane zmiany. § 86 z kolei stanowi, iż zmiana ustawy nie może polegać na tym , że dawny przepis zastępuje się nowym , nie wskazując jednocześnie dokonywania tej zmiany ( nowelizacja dorozumiana). Zasady te mają również zastosowanie do aktów prawa miejscowego z racji odesłania zawartego w § 143 rozporządzenia. W ujęciu art. 11 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej statut takiego zakładu określając rodzaje i zakres udzielanych świadczeń zdrowotnych ( ust. 2 pkt 4) stanowi zarazem o prawach jednostek do korzystania ze świadczeń, a zatem należy go uznać za powszechnie obowiązujący przepis prawa miejscowego. Na mocy § 1 zaskarżonej uchwały Sejmiku Województwa Dolnośląskiego przedmiotem zawartej tam regulacji jest wprowadzenie i zatwierdzenie zmian w Statucie Okręgowego Szpitala Kolejowego we Wrocławiu , określonych w załączniku do niniejszej uchwały. Tymczasem we wskazanym załączniku została ujęta pełna treść statutu w znowelizowanym brzmieniu bez przytoczenia, które przepisy statutu i jakiej treści stosownym zmianom podlegają. Dokonanie nowelizacji w ten sposób , wskutek zastąpienia dotychczasowej treści nowym , ujednoliconym tekstem bez uszczegółowienia wprowadzanych zmian jest na tle wskazanego wyżej § 86 rozporządzenia formą niedopuszczalnej nowelizacji dorozumianej. Ujednolicony tą drogą tekst należałoby bowiem ocenić jako nowy statut. Sygn. akt 3 II SA / Wr 2548/02 5 W tym stanie rzeczy skargę jako uzasadnioną należało uwzględnić, stwierdzając po myśli art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nieważność zaskarżonej uchwały.