II SA/Wr 255/06

Sygnatura akt II SA/Wr 255/06 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 30 czerwca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: NSA Halina Kremis (sprawozdawca) As. WSA Olga Białek Protokolant: Kinga Kręć po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 27 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi H. i E. R. i A. R. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazania dostarczenia dokumentów i opracowań dotyczących stanu technicznego budynku oddala skargę. Sygnatura akt II SA/Wr 255/06 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] (Nr [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W., przywołując w podstawie prawnej art. 62 ust. 1, 2 i 3 oraz art, 83 ust. 1, art. 84a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126) oraz art. 104 kpa, nakazał H. R., E. R. i A. R., współwłaścicielom budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, położonego na działce nr [...] [...] obręb K., dostarczenie do Inspektoratu w terminie 30 dni od dnia otrzymania decyzji ekspertyzy stanu technicznego skrajnego segmentu mieszkalnego będącego ich własnością, który jest w nieodpowiednim stanie technicznym i może stanowić zagrożenie bezpieczeństwa użytkowników; protokołu sprawdzania instalacji gazowej; protokołu sprawdzenia przewodów kominowych (dymowych, spalinowych i wentylacyjnych); protokołu badania instalacji elektrycznej. Organ wskazał, że kontroli winny dokonać osoby posiadające odpowiednie przygotowanie zawodowe oraz wymagane uprawnienia. Na uzasadnienie podał, że wnioskiem z dnia 18 października 2000 r. H. R., współwłaścicielka budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, wystąpiła do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla miasta W., informując o powstałym zagrożeniu spowodowanym pęknięciami budynku, związanymi z prowadzeniem prac budowlanych przy budowie rozdzielczej sieci cieplnej prowadzonej obok budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ulicy W. [...] we W. Organ ustalił, że prace budowlane prowadzone były na podstawie decyzji pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] i nie przebiegały przez teren działki, na której stoi budynek mieszkalny, ani na działce bezpośrednio przylegającej do budynku. Podczas kontroli w terenie stwierdzono pęknięcia ścian i sufitów oraz odspojenie tynku i grubej warstwy farby przy ościeżnicach drzwiowych i okiennych, oraz pęknięcie pionowe żeliwnej rury kanalizacyjnej. Stwierdzono ponadto wypaczenie skrzydła drzwiowego w przyziemiu budynku. Cały budynek mieszkalny jest w złym stanie technicznym, ze względu na nie wykonywanie wymaganych remontów, napraw i konserwacji w czasie użytkowania. Współwłaściciele budynku nie spełnili wymagań art. 62 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku prawo budowlane w zakresie okresowych kontroli i wynikających w następstwie kontroli robót koniecznych. Podczas oględzin dokonanych na terenie posesji przy ulicy W. [...] we W., pełnomocnik H. R. oświadczył iż przeglądy budynku nie były w tym budynku dokonywane i 1 Sygnatura akt II SA/Wr 255/06 mimo wcześniejszego zobowiązania strony nie są w stanie dostarczyć żądanych dokumentów w określonym w protokole terminie 7 dni. Inwestor i wykonawca robót rozdzielczej sieci cieplnej w dniu przeprowadzanej kontroli w terenie oświadczyli, iż są gotowi dokonać napraw szkód powstałych w wyniku prowadzonych w sąsiedztwie budynku prac budowlanych. H. R. nie wyraziła na to zgody, żądając nowego mieszkania. Reasumując, zdaniem organu, zasadnym jest nałożenie na współwłaścicieli budynku obowiązku wynikającego z art. 62 ustawy Prawo budowlane. W ustawowo zakreślonym terminie przywołana decyzja została oprotestowana przez strony zobowiązane, które zarzuciły szereg naruszeń prawa w trakcie prowadzenia postępowania administracyjnego. Decyzją z dnia [...] (Nr [...]) D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., przywołując w podstawie prawnej swego orzeczenia art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach organ odwoławczy wskazał, że nie dostrzegł nieprawidłowości w kwestionowanej decyzji zarówno pod względem merytorycznego rozstrzygnięcia, jak również co do poprawności zastosowanych przepisów. Organ pierwszej instancji dokonał bezsprzecznych ustaleń wskazujących na wysoce nieodpowiedni stan techniczny przedmiotowego budynku. Zebrane w sposób wyczerpujący dowody pozwalają na stwierdzenie, iż stan ten jest wynikiem długotrwałych zaniedbań ze strony właścicieli obiektu, polegających na braku realizacji ciążących na nich z mocy ustawy - Prawo budowlane, obowiązków polegających na utrzymywaniu obiektu w należytym stanie technicznym, dokonywaniu niezbędnych remontów, prowadzeniu przeglądów, itp. W związku z tak posuniętym procesem degeneracji budynku zaistniała wątpliwość w zakresie dalszej możliwości użytkowania go, zwłaszcza w kontekście bezpieczeństwa znajdujących się w jego wnętrzu osób i mienia. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował przysługujące mu kompetencje nadzorcze i nakazał właścicielom obiektu przedstawienie ekspertyzy, która pozwoli na wyjaśnienie wspomnianych wątpliwości. Według D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie znajdują uzasadnienia zarzuty podnoszone przez odwołujących się. Mylna jest bowiem interpretacja stron brzmienia przepisu art. 62 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Celem ustawodawcy było niewątpliwie zobowiązanie właścicieli obiektów budowlanych do utrzymywania ich w należytym stanie technicznym, o czym świadczy zwrot 2 Sygnatura akt II SA/Wr 255/06 użyty w art. 61 "jest obowiązany", natomiast przywołany przez skarżących art. 62 jest przedłużeniem regulacji dotyczącej tematyki utrzymania obiektów budowlanych i zawiera konkretyzację normy generalnej zawartej we wspomnianym art. 61. W związku z tym nałożone przez prawodawcę obowiązki zawarte w art. 61 i n. prawa budowlanego, mają charakter bezwzględny zwłaszcza, że organy stosujące prawo zostały wyposażone w instrumenty przymusu, służące egzekucji powyższych obowiązków. Organ zwraca uwagę, iż interpretacji przepisu prawnego dokonywać należy nie tylko na zasadach wykładni językowej, ale również w odniesieniu do istniejącego systemu prawa. Organ drugiej instancji nie podziela także zarzutu, iż wykonywane w pobliżu spornego obiektu roboty budowlane stanowią przyczynę jego złego stanu technicznego. Znajdująca się w aktach sprawy ekspertyza budowlana wyklucza znaczący wpływ wspomnianych czynników zewnętrznych na stan techniczny budynku, który jest zły z powodu wskazanych wcześniej zaniedbań ze strony jego właścicieli. Jako nietrafny uznano także argument nie ustosunkowania się przez organ pierwszej instancji do kwestii bezpieczeństwa użytkowania obiektu w chwili obecnej. Organ ten z całą pewnością dąży do wyjaśnienia w sposób jednoznaczny istniejących w tej materii wątpliwości i właśnie w tym celu nakazał właścicielom przedstawienie ekspertyzy o stanie budynku. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący H. R., E. R. i A. R. zarzucili, że żądanie od nich wykonania ekspertyz i badań jest bezzasadne, albowiem niesporny zły stan techniczny budynku spowodowany został robotami budowlanymi wykonywanymi na rzecz Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej we W. To ten ostatni inwestor winien wykonać te ekspertyzy na swój koszt. Skarga zarzuca, iż kwestionowane decyzje naruszają, określone w art. 5 k.c. zasady współżycia społecznego. Zdaniem autorów nakaz dostarczenia dokumentów, związany z koniecznością pokrycia kosztów ich powstania jest nadużyciem prawa. Zdaniem strony roboty budowlane (ziemne), prowadzone przez "A." w 2000 r. na zlecenie MPECu były wykonane niezgodnie z projektem technicznym i przepisami prawa budowlanego, dotyczącymi tego rodzaju robót, co doprowadziło do naruszenia fundamentów budynku. Nadto skarga zarzuca nieprawidłowości w decyzji udzielającej pozwolenia na budowę sieci cieplnej, wynikające z błędów projektowych. Zdaniem strony zastosowane tzw. podkłady geodezyjne nie odpowiadały rzeczywistemu usytuowaniu fundamentów spornego budynku w te- 3 Sygnatura akt II SA/Wr 255/06 renie. Na koniec skarga podnosi, iż w związku z zaistniałą sytuacją znacząco zmalała wartość użytkowa i rzeczywista działki, którą strony chciały odkupić oraz przywołuje art. 77 Konstytucji RP, w myśl którego każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody wynikłego z niezgodnej z prawem działania władzy publicznej. W piśmie procesowym z dnia 27 czerwca 2006 r. skarżący A. R. podniósł dodatkowo zarzut naruszenia przez orzekające w sprawie organy art. 10 ust. 1 i art. 73 ust. 1 kpa. W piśmie nie wskazał na czym owo naruszenie miałoby polegać. Do wniosku dołączył szereg kopii dokumentów, w tym w znakomitej większości są to dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych, a także kopię wniosku z dnia 17 stycznia 2006 r., skierowanego przez skarżących do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. nr [...] z [...] i D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...]. Następnie 28 czerwca 2006 r., ten sam skarżący złożył wniosek o sprostowanie protokołu rozprawy z dnia 27 czerwca 2006 r. poprzez zamieszczenie w tym protokole informacji, iż pełnomocnik strony skarżącej wystąpił o uchylenie skarżonych decyzji, podając w podstawie prawnej art. 5 k.c, a także ponowił zarzuty o błędach w projektowaniu, mapach geodezyjnych i wykonywaniu robót budowlano-montażowych, co doprowadziło do powstania katastrofy budowlanej w rozumieniu art. 73 ust. 1 Prawa budowlanego. Wskazał na brak jakiejkolwiek wzmianki w protokole o wystąpieniu A. R. w zakresie załączników do pisma. Na koniec skarżący zarzuca także, iż Przewodniczący składu nie odczytał treści protokołu, co zdaniem strony stanowi naruszenie art. 45 ust. 1 (Dz. U. Nr 78 z 1997 r., poz. 483). W odpowiedzi na skargę strona przeciwna, wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie. Sąd Administracyjny zważył: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, już choćby z tej przyczyny, że wydaje się polegać na nieporozumieniu. Według art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoław- 4 Sygnatura akt II SA/Wr 255/06 czymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Rozszerzając, można wskazać, że sądy administracyjne eliminują z obrotu prawnego takie i tylko takie akty administracyjne, które są niezgodne z prawem materialnym lub procesowym i to w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik kontrolowanego postępowania administracyjnego. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), w tym także na decyzje wydane na podstawie norm prawa budowlanego. Z taką kontrolą mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych organ pierwszej instancji wydał kwestionowane orzeczenie na podstawie przepisów Prawa budowlanego i przepisy tej właśnie ustawy stanowią materialno-prawną podstawę skarżonych orzeczeń. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane normuje, zgodnie z jej art. 1, działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Utrzymaniu obiektów budowlanych poświęcony jest rozdział 6 ustawy, zatytułowany właśnie "utrzymanie obiektów budowlanych". Według art. 61 tej ustawy, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany użytkować obiekt zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymać go w należytym stanie technicznym i estetycznym. Natomiast kolejny przepis - art. 62 ust. 1 wyjaśnia i konkretyzuje jakie w szczególności obowiązki ciążą na właścicielu (ewentualnie zarządcy) obiektu budowlanego wskazując, iż obiekty te winny być w czasie ich użytkowania poddawane przez właściciela lub zarządcę co najmniej raz w roku okresowej kontroli, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznej sprawności: elementów budynku, budowli i instalacji narażonych na szkodliwe wpływy atmosferyczne i niszczące działania czynników występujących podczas użytkowania obiektu, instalacji urządzeń służących ochronie środowiska, instalacji gazowych oraz przewodów kominowych. W ustępie 3 omawianego artykułu ustawodawca wyposażył organy nadzoru budowlanego w instrumenty prawne, które organ ten może wdrożyć, w sytuacji, gdy stwierdzi nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego lub jego części, mogący spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia, 5 Sygnatura akt II SA/Wr 255/06 środowiska. W celu dokonania oceny czy w rozpoznawanej sprawie występuje stan, o którymi mowa w art. 62 ust. 3 ustawy z 1994 r. Prawa budowlanego, organ winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające zmierzające do ustalenia stanu technicznego obiektu budowlanego, ewentualnych zagrożeń wynikających z tego stanu, a ostatecznie podjąć stosowne decyzje, przedmiotem których będzie nakaz przeprowadzenia kontroli bądź wykonanie ekspertyzy. Jak wynika z akt administracyjnych, w rozpoznawanej sprawie organ przeprowadził stosowne postępowanie wyjaśniające, w tym oględziny w miejscu położenia nieruchomości, zgromadził dowody z dokumentacji fotograficznej oraz ekspertyzy technicznej. Te dowody wykazały bezsprzecznie (są to okoliczności niesporne i przyznane przez stronę skarżącą), iż wymagane prawem kontrole w budynku nie były prowadzone, a zły stan techniczny budynku, stwierdzony przez H. R., stał się bezpośrednim powodem złożenia przez nią pisma do organu nadzoru budowlanego, a następnie żądania otrzymania mieszkania komunalnego. Jak wynika jednoznacznie z oświadczenia złożonego podczas oględzin, strona skarżąca oświadczyła do protokołu oględzin, iż "przeglądy budynku nie były w tym budynku dokonywane i mimo wcześniejszego zobowiązania strony nie są w stanie dostarczyć żądanych dokumentów w określonym w protokole terminie 7 dni". W konsekwencji należy uznać, iż organy zasadnie wydały skarżoną decyzję. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż skarżący, jako-współwłaściciele budynku, poprzez swoje wieloletnie zaniedbania nie dokonywali czynności zmierzających do utrzymania właściwej substancji budynku, co musiało przyczynić się do tego, iż obecnie jest on w nieodpowiednim stanie technicznym. Nawet rozpoczęcie robót przez MPEC we W. nie zdopingowało strony do podjęcia żadnych działań zapobiegawczych. Można dodać, że ten ostatni inwestor zgłaszał gotowość usunięcia uszkodzeń, do których swoimi robotami przyczynił się. Wskazać jednak należy w sposób jednoznaczny, że kwestia odpowiedzialności MPEC (czy też innego podmiotu) ze ewentualne szkody powstałe przy wykonywaniu sieci cieplnej ma wyłącznie charakter cywilnoprawny i nie podlega kognicji ani organów nadzoru budowlanego, ani sądownictwa administracyjnego, może być wyłącznie przedmiotem rozpoznania przez sąd cywilny w postępowaniu wszczętym z powództwa skarżących. Dodać jeszcze można, że być może ekspertyza (o której mowa w kwestionowanej decyzji) wskaże jednoznacznie udział robót MPEC w szkodzie powstałej w budynku i ułatwi stronie skarżą- 6 Sygnatura akt II SA/Wr 255/06 cej wyjaśnienie zaistniałego stanu faktycznego i prawnego w sprawie. Z tego samego względu i zarzuty skargi nie mogą skutkować eliminacją skarżonych decyzji z obrotu prawnego. Należy bowiem jednoznacznie stwierdzić, iż ani w postępowaniu administracyjnym, ani w postępowaniu sądowo-administracyjnym art. 5 kc. nie ma zastosowania. Wskazany przez stronę przepis może mieć zastosowanie wyłącznie do prawa prywatnego, poddanego reżimowi prawa cywilnego, a w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego mamy do czynienia z prawem publicznym, regulującym stosunki między obywatelem i organami władzy publicznej. Nie mogą także odnieść zamierzonego skutku pozostałe zarzuty zgłoszone w toku postępowania przed sądem administracyjnym. Jeśli strona zarzuca nieprawidłowości ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę sieci ciepłowniczej, to jedyną drogą procesową na obecnym etapie zakończonego procesu inwestycyjnego może być wzruszenie tej decyzji drogą postępowań ekstraordynaryjnych. Natomiast organy nadzoru budowlanego nie posiadają funkcji kontrolnych w stosunku do organów architektoniczno-budowlanych; kompetencje obu rodzajów organów są całkowicie rozłączne i określają je ściśle przepisy prawa budowlanego. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia przez organy art. 10 ust. 1 kpa, to jak wyżej wspomniano strona nie wskazała na czym to uchybienie miałoby polegać, natomiast sąd takiego naruszenia nie dostrzegł. Jeśli chodzi o naruszenie przepisu art. 73 ust. 1 Prawa budowlanego, to należy podnieść, iż kontrolowane postępowanie administracyjne nie dotyczy katastrofy budowlanej, a utrzymania budynku mieszkalnego w należytym stanie. Jeśli strona uważa, iż w sprawie istnieją przesłanki do wszczęcia postępowania z art. 73 Prawa budowlanego, może na tę okoliczność złożyć wniosek w organie nadzoru budowlanego, a wydane w toku ewentualnego postępowania orzeczenia mogą zostać skontrolowane przez sąd administracyjny. Kwestię tę zresztą, jak wynika z pisma z dnia 17 stycznia 2006 r., poruszył skarżący we wniosku do D. Inspektora Nadzoru Budowlanego. Na koniec można jeszcze wskazać, że zakres kognicji sądów administracyjnych został wskazany wcześniej i kwestia odpowiedzialności państwa za szkodę wynikłą z niezgodnymi z prawem działaniami władzy publicznej nie mieści się w kompetencji sądownictwa administracyjnego. Reasumując skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.