II SA/Wr 2550/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Asesor WSA Anna Siedlecka, Protokolant Kinga Kręc, po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi R., G. i S. G. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie rozpoczętej rozbudowy obiektu - części pawilonu przy ul. B. [...] we W. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, a ponadto decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...]nr [...]oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...]nr [...] II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżących kwotę 10 zł (dziesięć złotych) tytułem kosztów postępowania sądowego. Decyzją nr [...]z dnia [...] udzielono Dzielnicowemu Zarządowi Budynków Mieszkalnych W. P. P. na wniosek R. G. pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę pawilonu rzemieślniczego na działce we W. ul. B. [...]. Na wniosek z 1991r. w oparciu o aneks do projektu technicznego decyzją nr [...]z dnia [...]inwestorzy R., S. i G. G. uzyskali pozwolenie na budowę obejmujące rozbudowę pawilonu poligraficzno-introligatorskiego – aneks na tej działce. W 1993r. i 2000r. Urząd Miejski W. – Wydział Gospodarki Nieruchomościami i Geodezji zwracał się do organu architektoniczno-budowlanego o nadesłanie informacji na temat terminu zakończenia budowy tego pawilonu na gruncie oddanym w dzierżawę inwestorom, jednocześnie zawiadamiając, że pawilon jest w części użytkowany oraz nadal rozbudowywany. Pismo z 2000r. przekazane zostało do organu nadzoru budowlanego i Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. pismem z dnia [...]zgodnie z art. 79 § 2 k.p.a. zawiadomił inwestorów o przeprowadzeniu dowodu z oględzin pawilonu. W treści protokołu oględzin i ekspertyz z dnia [...]zapisano, że prowadzone są roboty budowlane związane z rozbudową pawilonu według zatwierdzonego aneksu do [...] w oparciu o decyzje z 1990r. i 1991r. Do protokołu dołączono dwa zdjęcia przedstawiające wybudowane pawilony wraz z fundamentami pod rozbudowę. Pismem z dnia [...]inwestorzy zwrócili się do organu nadzoru budowlanego o dokonanie wizji pawilonu i udzielenie aprobaty na uzupełnienie dokumentacji budowy, co pozwoli im na wystąpienie z wnioskiem o przedłużenie pozwolenia na rozbudowę. Pismem z dnia [...]organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 64 § 4 kpa zawiadomił inwestorów o wszczęciu w dniu [...]postępowania w sprawie rozbudowy pawilonu. Postanowieniem z dnia [...]nr [...]organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 50 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane wstrzymał wszelkie roboty budowlane związane z rozbudową pawilonu. Według uzasadnienia "stwierdzając, że realizowana inwestycja w sposób istotny odbiega od projektu budowlanego – aneksu, zatwierdzonego decyzją z dnia [...]nr [...] postanowiono jak na wstępie. Decyzją nr [...]z dnia [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia 1. dokumentacji powykonawczej pawilonu zaopiniowanej przez rzeczoznawców sanitarno-higienicznych, bhp i ergonomii oraz zabezpieczeń przeciwpożarowych, ukazującej rzeczywisty stan wykonanych robót oraz docelowe zamierzenia inwestora 2. orzeczenia technicznego zawierającego ocenę prawidłowości wykonanych robót – celem uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Według uzasadnienia nałożone obowiązki mają na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa budowlanego i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie. Decyzją nr [...]z dnia [...]organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nakazał inwestorom rozbiórkę samowolnej rozpoczętej rozbudowy obiektu – części budynku pawilonu poligraficzno-introligatorskiego przy ul. B. [...] we W., doprowadzając tym samym obiekt do zgodności z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją pozwolenia na budowę z dnia [...]. nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że "inwestor w ramach dokonywanej rozbudowy obiektu, w sposób znaczny powiększył powierzchnię zabudowy" oraz powołano fakt niewykonania w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych wcześniejszą decyzją. W odwołaniu od tej decyzji inwestorzy podjęli próbę usprawiedliwienia opóźnienia w wykonaniu tych obowiązków. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu stwierdzono, że "Przedmiotowa rozbudowa wymagała w świetle przepisów prawa budowlanego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wnikliwie analizując zgromadzone w przedmiotowej sprawie akta, nie stwierdził wymaganego przepisami prawa budowlanego pozwolenia na rozbudowę przedmiotowego budynku. Dostarczenie wymaganych dokumentów po terminie wyznaczonym w decyzji z dnia [...]Nr [...], nie można uznać za spełnienie nałożonych w/w decyzją obowiązków. W związku z tym .... organ I instancji prawidłowo wszczął oraz przeprowadził postępowanie w trybie przepisów art. 51 ...". W skardze na powyższą decyzję inwestorzy twierdzili jedynie, że zgodnie ze zgromadzoną dokumentacją nieuzasadnione było ustalenie w zaskarżonej decyzji na temat samowolnie rozpoczętej rozbudowy obiektu. Organ wniósł o oddalenie skargi w oparciu o argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W ogólnym postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), polegająca na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy, której ramy zakreśla treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, zatem jej zakres podmiotowy i przedmiotowy, w tym przede wszystkim podstawa prawna. Rozpatrując ponownie identyczną sprawę (z ewentualnym wprowadzeniem nowych elementów faktycznych w granicach art. 136 k.p.a. lub prawnych, o ile stan prawny uległ zmianie i uzasadnione jest stosowanie ustawy nowej) organ odwoławczy powinien więc od początku przeprowadzić postępowanie merytoryczne, przestrzegając przy tym wszelkich reguł procesowych, a przede wszystkim zasadę praworządności i zasadę prawdy obiektywnej. Jak wiadomo, organy stosujące prawo można podzielić na organy prawa (sądy prawa jak Trybunał Konstytucyjny lub sąd administracyjny) oraz faktu (wszelkie organy nie mające zasadniczo kompetencji wyłącznie kasacyjnych). Podstawowym zadaniem organów faktu jest prawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego w celu zgromadzenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, co polega na określeniu zespołu faktów istotnych w sprawie i poczynieniu ustaleń faktycznych w sposób przewidziany przez prawo procesowe. Reguły prawidłowego zebrania materiału faktycznego sprawy wymagają poprawnego formalnie przeprowadzenia dowodów oraz ich utrwalenia w aktach sprawy. Umożliwia to odtworzenie stanu faktycznego sprawy oraz sprawdzenie prawidłowości faktów przytoczonych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, w oparciu o akta sprawy. Powołanie się przez organ faktu na okoliczności faktyczne nie utrwalone w aktach sprawy w ogóle lub nie w formie ustanowionej przez prawo procesowe, uniemożliwia dokonanie kontroli prawidłowości przytoczonej podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, uzasadnia zarzut dowolności ustaleń faktycznych, a w konsekwencji wywołuje istotną wadliwość procesową samego rozstrzygnięcia i konieczność jego uchylenia (o ile organ kontrolujący ma wyłącznie uprawnienia kasacyjne). Dokonując oceny legalności rozstrzygnięć, wydanych w granicach rozpoznawanej sprawy, przy uwzględnieniu podanych na wstępie reguł ogólnych, należało zakwestionować ich zgodność z istotnymi zasadami lub instytucjami procesowymi. Jak ustalił organ I instancji, inwestorzy rozpoczęli wykonywanie robót budowlanych polegających na dobudowaniu ostatniego segmentu zespołu usługowo-handlowego przy ul. B., tworzonego przez liczne już wybudowane pawilony, w postaci pawilonu z przeznaczeniem na usługi poligraficzne, na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie ustalono natomiast okoliczności przerwania budowy na czas dłuższy niż 2 lata oraz nie zainicjowano postępowania w celu uchylenia tej decyzji wskutek istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego (art. 36a i art. 37 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane, Dz. U. 2000r. Nr 106, poz. 1126). Trafnie zatem organ I instancji przy badaniu zgodności budowy z zasadami sztuki budowlanej i prawem budowlanym, stwierdził konieczność sprawdzenia, czy roboty wykonywane są w sposób mogący spowodować zagrożenie lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 2 i 3 prawa budowlanego, a w konsekwencji art. 51 tego prawa). W świetle zebranego w sprawie materiału niezrozumiałe było i sprzeczne z ustalonymi w aktach okolicznościami przytoczone przez organ odwoławczy własne ustalenie faktyczne lub ocena, jakoby rozbudowa prowadzona była bez pozwolenia na budowę. Wbrew cytowanemu spostrzeżeniu zawartemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dokumenty wymagane przez organ nadzoru w pierwszej decyzji z art. 51 cyt. ustawy nie zostały złożone przez stronę z opóźnieniem, bowiem w przesłanych do sądu aktach dokumentów tych nie było, o czym zresztą inwestor zgłosił przy zapoznaniu się z materiałem sprawy, lecz następnie ich również nie dołączył, chociaż przy składaniu odwołania od decyzji o rozbiórce podjął próbę częściowego chociaż wypełnienia obowiązków nałożonych pierwszą decyzją. Nie miał też racji organ odwoławczy, jakoby spóźnione wykonanie obowiązków nie miało znaczenia, skoro teoretycznie mogłoby prowadzić do wzruszenia ostatecznej decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy przez zastosowanie odpowiednich instytucji procesowych, a przez to mieć pośrednio wpływ na stosowanie art. 51 ust. 2. Wyrażone przez organ odwoławczy stanowisko prowadziło zatem bądź to do negatywnej oceny jego decyzji z punktu widzenia art. 15 k.p.a., skoro nawiązywał do nowej sprawy z art. 48-49 prawa budowlanego, a nie tej prowadzonej przez organ I instancji, bądź to z uwagi na naruszenie zasady z art. 9 k.p.a. Nie takie było jednak zasadnicze uchybienie procesowe organów prowadzących postępowanie w nin. sprawie, wywołujące konieczność uchylenia wydanych rozstrzygnięć. W sprawie występowała oczywiście wadliwość decyzji polegająca na lakoniczności lub braku precyzji uzasadnień (art. 107 § 3 k.p.a.), mogąca nie mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, lecz przede wszystkim nastąpiło naruszenie powinności zebrania faktów i dowodów uzasadniających stosowanie powołanych w rozstrzygnięciach przepisów prawa materialnego. Wymaga szczególnego podkreślenia łączność faktu i dowodu jako elementu umożliwiającego zbudowanie przez organ podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Sam bowiem jedynie fakt, twierdzony przez stronę lub powoływany przez organ, nie może mieć zazwyczaj żadnego znaczenia procesowego, o ile nie został powiązany z dowodem umożliwiającym ustalenie jego prawdziwości (w procedurze przewidziane są przypadki dokonywania w sposób legalny ustaleń bez przeprowadzenia dowodu, por. art. 77 § 4 k.p.a.). Istotne znaczenie posiada przy tym, jak wspomniano przestrzeganie ustanowionego sposobu utrwalania wyników postępowania dowodowego oraz zasad postępowania dowodowego (por. art. 7 i 77 § 1 k.p.a., art. 14 § 1 k.p.a., art. 67-68 k.p.a., w prawie budowlanym przepisy szczególne art. 81 ust. 4 i art. 81c ust. 4). Konkretnie, organ nadzoru budowlanego zamierzając stosować art. 50 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego i dokonując w tym celu oględzin, powinien w sporządzonym protokole zawrzeć ustalenia faktyczne, to jest szczegółowy opis stanu faktycznego, w tym przypadku przez wskazanie części obiektu wybudowanych w sposób odbiegający od treści decyzji lub przepisów oraz opisanie sposobu ich wybudowania w nawiązaniu do wskazanych konkretnie warunków decyzji bądź przepisów. Umożliwi to następnie zawarcie w uzasadnieniu szczegółowych ustaleń, uzasadniających oceny, że nastąpiło naruszenie przez inwestora treści decyzji lub przepisów oraz że naruszenie to ma charakter istotny. Samo jedynie zawarcie w protokole, a następnie uzasadnieniu rozstrzygnięcia, końcowej oceny (konkluzji), że inwestor prowadzi roboty w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź przepisach, oznacza jej całkowitą dowolność. Ocena taka musi być poprzedzona prawidłowo zebranymi ustaleniami faktycznymi, bowiem sama nie stanowi przecież żadnego ustalenia i jest oczywiście niewystarczająca do zastosowania prawa materialnego. Przypuszczalnie nie trzeba już dłużej przekonywać, że samo jedynie autorytatywne stwierdzenie przez organ, że strona naruszyła prawo, nie pozwala w państwie prawa na tolerowanie przez sąd prawa dolegliwej dla strony decyzji opartej wyłącznie na takim stwierdzeniu. Ocena, nie będąca ustaleniem faktycznym, że strona "znacznie powiększyła powierzchnię zabudowy", także nie mogła w żaden sposób posłużyć do uzasadnienia decyzji. Ustaleniem byłoby wskazanie, że zgodnie z zatwierdzonym projektem powierzchnia zabudowy wynosi określoną ilość metrów, zaś konkretne wymiary zabudowy wynoszą większą liczbę metrów w opisanej dokładnie części obiektu, w połączeniu z ustaleniem elementów szczegółowych uzasadniających ocenę o istotności odstępstwa. Miał rację organ odwoławczy, że w ciągu działań prawnych stosowanie art. 50-51 prawa budowlanego narzuca w rezultacie dokonanie wyboru jednego ze sposobów rozstrzygnięcia opisanych w art. 51 ust. 2, przy czym wymaga zaznaczenia wymóg należytego uzasadnienia dla wybranego sposobu. Uzasadnienie decyzji pomija ten wymóg, ale ponadto sama treść rozstrzygnięcia jest nieprecyzyjna. Należy powtórzyć, że pozwolenie na budowę dotyczyło rozbudowy. Decyzja zaś o rozbiórce dotyczy rozbudowy, co ma doprowadzić do jej zgodności z projektem technicznym. O ile organy chciały orzec rozbiórkę części obiektu już zrealizowanej bądź dopiero będącej w budowie w wyniku przebudowy (nie wiadomo jaki obiekt miał być przebudowany, o ile inwestorzy budowali od początku osobny pawilon), to powinny w sposób nie budzący wątpliwości opisać w rozstrzygnięciu treść obowiązku strony. Wobec istnienia wskazanego ciągu działań prawnych, gdy poczynając już od postanowienia z art. 50 prawa budowlanego organy nie udokumentowały i nie przedstawiły jakiejkolwiek podstawy faktycznej zapadłych rozstrzygnięć należało orzec o skutkach tego naruszenia prawa w stosunku do wszystkich tych rozstrzygnięć. Mając powyższe na uwadze oraz zgodnie z art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Przepisy wprowadzające (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), orzec jak na wstępie. W dalszym postępowaniu właściwe organy dostosują swoje czynności procesowe do wymogów ustanowionych w omówionych powyżej instytucjach prawa procesowego administracyjnego.