II SA/Wr 2554/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr) Asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: sekretarz sądowy Dorota Idczak Po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2004 r. na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi J. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. nie wstrzymuje wykonania zaskarżonej decyzji Decyzją z dnia [...].,nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz § 10 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, omawiającą stwierdzenia u skarżącego J. P. choroby zawodowej organu słuchu. W uzasadnieniu, podniesiono że J. P. w okresie od czerwca 1960 r. do marca 1965 r. był operatorem w A. Od listopada 1965 r. do czerwca 2000 r. był ślusarzem remontowym w B, a od kwietnia 1998 r. w C Sp. z o.o. w K. Jak ustalił Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. podczas pracy na stanowisku ślusarza był okresowo narażony na hałas o poziomie 79 - 87 dB. Zbadany został w Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w O. z siedzibą w K. oraz w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. W wyniku badań nie rozpoznano niedosłuchu pochodzenia zawodowego. Dnia 27 lutego 2001 r. Instytut orzekł, iż w wyniku przeprowadzonej diagnostyki audiologicznej obejmującej audiometrię tonalną i impendancyjną (obiektywną) wykazano u badanego niedosłuch obustronnie typu odbiorczego ze średnimi ubytkami słuchu, po odliczeniu poprawki na wiek, 26 dB w uchu prawym i 24 dB w uchu lewym. Instytut orzekł, iż wielkość ubytku słuchu nie powoduje upośledzenia funkcji narządu słuchu w stopniu uzasadniającym rozpoznanie choroby zawodowej. Biorąc powyższe pod uwagę Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. decyzją z [...]. odmówił stwierdzenia u J. P. choroby zawodowej narządu słuchu. Strona odwołała się od tej decyzji do [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego. Nie zgodziła się z danymi dotyczącymi narażenia na hałas podanymi przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. Stwierdziła, iż różnią się od danych podanych przez służbę BHIP w zakładzie pracy a opinie obu jednostek, które badały słuch różnią się w zakresie oceny charakteru i wielkości ubytku słuchu. Przedstawiła wynik badania audiometrycznego, któremu poddana została w sierpniu 2001 r., wskazujący na pogorszenie się stanu słuchu. W związku z odwołaniem przeprowadzono postępowanie wyjaśniające w C Sp. z o.o. i ustalono, iż podczas prac z użyciem takich narzędzi jak piła tarczowa, szlifierka elektryczna, szlifierka ręczna strona narażona była na hałas przekraczający normatyw higieniczny (87 - 99 dB) Czas tego narażenia, a zatem i wielkość, zależne były od natężenia i rodzaju prac remontowych. Wielkość narażenia podana przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. wynikała z jego przeliczenia na czas ekspozycji. Ustosunkowując się do rozbieżności w ocenach wielkości i charakteru niedosłuchu dokonanych przez Poradnię Chorób Zawodowych w K. i Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. Poradnia wyjaśniła, że różnice te wynikają z faktu, iż wynik badania w Poradni dokonany metodą audiometrii tonalnej został zweryfikowany w Instytucie badaniem obiektywnym metodą audiometrii impedancyjnej, szczególnie przydatnej w różnicowaniu zawodowego uszkodzenia słuchu z głuchotami o innej etiologii. W wyniku tego badania nie rozpoznano u wymienionego schorzenia zawodowego, ze względu na brak upośledzenia funkcji słuchu w stopniu uzasadniającym rozpoznanie choroby zawodowej. Ocena stanu słuchu J. P. dokonana w Instytucie Medycyny Pracy w lutym 2001 r., a zatem po ustaniu narażenia zawodowego wykazała, iż brak jest podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu. Opinia ta wydana została na podstawie całokształtu obserwacji klinicznej, analizy dokumentacji lekarskiej i środowiskowej, wyników szczegółowych badań lekarskich. Stąd brak podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, nawet jeżeli na stanowisku pracy istniały warunki mogące obiektywnie doprowadzić do jej powstania. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. P. domagał się prawnej weryfikacji decyzji organów obu instancji oraz ponownego zbadania zgromadzonych w aktach dokumentów. Organ wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270). Pojęcie choroby zawodowej określał w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawach chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem i przepis ten należało brać pod uwagę przy ocenie zaskarżonej decyzji, albowiem z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji. Stosownie do tego przepisu chorobą zawodową jest choroba, która jest wymieniona w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do powołanego rozporządzenia, jeżeli została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Rozpoznane u skarżącego schorzenie narządu słuchu jest wymienione w wyżej powołanym wykazie chorób zawodowych pod poz. 15 jako uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu. Zatem schorzenie to może być uznane w świetle powołanych przepisów za chorobę zawodową, o ile zostało spowodowane czynnikiem hałasu występującym w środowisku pracy. Przepisy rozporządzenia nie tylko definiują pojęcie choroby zawodowej ale i regulują wymagany tryb postępowania w zakresie ustalania takiej choroby. Zgodnie z § 7 – 9 jednostkami organizacyjnymi właściwymi do rozpoznawania chorób zawodowych są poradnie chorób zawodowych, kliniki chorób zawodowych, oddziały chorób zawodowych wchodzące w skład odpowiednich zakładów społecznej służby zdrowia, akademii medycznych lub instytutów naukowo-badawczych, a w odniesieniu do pracowników kolejowych - oddziały i poradnie medycyny pracy kolejowej służby zdrowia. Jednostki organizacyjne wymienione w ust. 1-3 wydają orzeczenie w sprawie choroby zawodowej na podstawie informacji o zagrożeniach zawodowych, wyników dochodzenia epidemiologicznego w środowisku pracy, dokumentacji dotyczącej przebiegu zatrudnienia, wyników przeprowadzonych badań klinicznych i dokumentacji lekarskiej. Na podstawie orzeczenia, o którym mowa w § 8, oraz wyników dochodzenia epidemiologicznego właściwy ze względu na siedzibę zakładu pracy inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej lub decyzję o braku podstaw do jej stwierdzenia. Z powyższych uregulowań wynika, iż decydujące znaczenie ma orzeczenie medyczne właściwej jednostki służby zdrowia. Jak przyjmuje się w orzecznictwie Sądu Najwyższego, orzeczenie to powinno mieć formę opinii biegłego. Orzeczenie to powinno być poprzedzone zebraniem odpowiedniego materiału dowodowego, dotyczącego przebiegu zatrudnienia i czynników szkodliwych występujących w środowisku pracy. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji w ślad za przeprowadzonymi dowodami z opinii właściwych jednostek służby zdrowia przyjęły, że ze względu na niski ubytek słuchu – poniżej 30 decybeli w uchu lepiej słyszącym – nie występuje u skarżącej schorzenie, które należałoby zakwalifikować jako chorobę zawodową. Przy rozstrzygnięciu kierowano się prawdopodobnie wskazówkami metodologicznymi Ministerstwa Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 26 października 1999 r., które wskazują na konieczność brania pod uwagę stopnia niedosłuchu przy stwierdzaniu choroby zawodowej. Stanowisko takie nie może się ostać. Już w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca 1998 r., sygn. akt III RN 36/98 (OSNIAPiUS z 1999 r., nr 16, poz. 192) wyrażono pogląd, że brak jest podstaw prawnych w aktualnym stanie prawnym do wyłączenia z pojęcia choroby zawodowej uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu, ze względu na stopień tego uszkodzenia. W tym miejscu należy przytoczyć obszerny fragment argumentacji, jaka legła u podstaw stanowiska zajętego przez Sąd Najwyższy, jako, że argumentacja ta ma pełne zastosowanie także na gruncie niniejszej sprawy. Sąd Najwyższy przyjął mianowicie, że: "definicja prawna choroby zawodowej składa się z dwóch elementów, z których jeden jest formalnie wskazany w określonym wykazie, a drugi dotyczy sytuacji określonego związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy, których bardziej szczegółowe określenie zawarte jest w ustępie 2 wymienionego wyżej przepisu. W pozycji 15 przedmiotowego wykazu chorób zawodowych znajduje się: "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu". W takim określeniu zawarte zostało pewne ograniczenie chorób polegających na uszkodzeniu słuchu, ale jest ono ściśle określone związkiem z hałasem. Brak jest natomiast podstaw prawnych do tego, ażeby z prawnego pojęcia choroby zawodowej eliminować: "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu" ze względu na stopień uszkodzenia słuchu. Takiego ograniczenia omawianej choroby nie przewidują przepisy prawa materialnego, w związku z czym odmienna praktyka orzecznicza (...) pozostaje w sprzeczności z prawem. (...) resortowe zalecenia metodologiczne nie będące w przedmiotowym zakresie źródłem prawa, nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięcia rozpatrywanego w sprawie problemu prawnego. Poza zakresem tej sprawy pozostają natomiast wynikające z innych regulacji prawnych wymagania, które powinny zachodzić ażeby pracownik dotknięty chorobą zawodową uzyskał określone świadczenia." Poglądy te są powszechnie akceptowane. W orzecznictwie Sądu Najwyższego ukształtowała się cała konsekwentna linia orzecznicza. W wyroku z dnia 11 marca 1999 r., III RN 128/98, Sąd Najwyższy uznał, że uszkodzenie słuchu wywołane hałasem występującym w środowisku pracy stanowi chorobę zawodową niezależnie od stopnia tego uszkodzenia. Analogiczny pogląd wynika z wyroku z dnia 19 lipca 1984 r., II PRN 9/84 (OSNCP 1985 r. z. 4, poz. 53), według którego w przypadku pozytywnego ustalenia, że stwierdzona choroba jest wymieniona w wykazie chorób zawodowych i praca była wykonywana w warunkach narażających na jej powstanie, istnieje domniemanie związku przyczynowego między chorobą zawodową a warunkami narażającymi na jej powstanie. Podobnie Sąd Najwyższy orzekł w wyroku z dnia 4 czerwca 1998 r., III RN 36/98 (OSNAPiUS 1999 r. Nr 6, poz. 192), stwierdzając brak podstaw prawnych do wyłączenia z pojęcia choroby zawodowej uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu ze względu na stopień tego uszkodzenia. Pogląd taki wyrażono ostatnio w wyroku z dnia 14 marca 2002 r., nr III RN 78/01 – nie publ.), który bezwzględnie stanowisko powyższe podziela. Powszechnie przyjmuje się też konstrukcję domniemania związku schorzenia z warunkami pracy w razie zaistnienia przesłanek z § 1 ust. 1 rozporządzenia. W wyroku Sądu Najwyższego z dnia 3 lutego 1999 r., nr III RN 110/98 (Prok. i Pr. z 1999 r., nr 7-8, poz. 56) zajęto stanowisko, że "w przypadku pozytywnego ustalenia, że stwierdzona u pracownika choroba jest wymieniona w Wykazie chorób zawodowych i praca była wykonywana w warunkach narażających na jej powstanie, istnieje domniemanie związku przyczynowego między chorobą zawodową a warunkami narażającymi na jej powstanie." W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 1982 r., nr II SA 372/82 (ONSA z 1982 r., nr 1, poz. 33) zawarto aktualny nadal pogląd, iż "Dla uznania danej choroby za zawodową wystarczy - stosownie do § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 listopada 1974 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 45, poz. 271) - ustalenie, że choroba ta mieści się w wykazie chorób zawodowych i została spowodowana wykonywaniem zatrudnienia w warunkach narażających na jej powstanie. Wystarczy zatem samo stwierdzenie istnienia warunków narażających na powstanie danej choroby, nie jest natomiast konieczne udowodnienie, że w danym wypadku warunki takie ją spowodowały. Nie wyłącza to możliwości wykazania, że - mimo pracy w warunkach narażających na daną chorobę - jej powstanie w konkretnym wypadku nastąpiło z innych przyczyn, nie związanych z wykonywaniem zatrudnienia, jednakże nie dające się usunąć wątpliwości nie mogą być tłumaczone na niekorzyść pracownika, zatrudnionego w warunkach narażających na zachorowanie na daną chorobę zawodową." Z kolei w wyroku NSA z dnia 4 lipca 2001 r., nr I SA 2244/00 (LEX nr 53801) przyjęto wprost, że "Wykonywanie przez około 18 lat pracy w warunkach ponadnormatywnego hałasu, stanowi dostateczną podstawę do uznania związku przyczynowego pomiędzy utratą słuchu a tymi warunkami (pracą)." Wbrew stanowisku organów nie są one bezwzględnie związane treścią orzeczeń właściwych poradni chorób zawodowych, instytutów czy klinik, a ich obowiązkiem jest krytyczna analiza sporządzanych przez te jednostki opinii. W postępowaniu dotyczącym ustalenia choroby zawodowej obowiązują bowiem wszystkie podstawowe zasady postępowania administracyjnego wynikające z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Z przepisu art. 75 § 1 KPA wynika, że w toku postępowania organy administracyjne obowiązane są podejmować wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Chodzi tu przede wszystkim o zebranie w sposób właściwy materiału dowodowego w sprawie. Przez materiał dowodowy należy rozumieć ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone dopóki organ nie ustali czy stan faktyczny przewidziany w normie prawnej wystąpił czy też nie wystąpił w rozpoznawanej sprawie. W celu usunięcia wszelkich wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy organy obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 KPA), w tym także okoliczności co do przyczyn stwierdzonego niedosłuchu, jego charakteru itp. W zasadzie nie ma przy tym obowiązku wykazywania ścisłego związku przyczynowego między charakterem pracy a stwierdzonym u pracownika schorzeniem, jeśli środowisko pracy narażało go na chorobę wymieniona w wykazie chorób zawodowych, a z materiałów sprawy nie wynika by istniała jakakolwiek inna przyczyna choroby. ( vide: wyrok NSA z dnia 11 maja 1998 r., nr I SA 1200/98 – LEX nr 45833, w którym stwierdzono, że "Orzeczenie lekarskie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej jest opinią w rozumieniu art. 84 § 1 kpa. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywającego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone." W rozpoznawanej sprawie znaczenie mieć będzie także fakt rozpoznania przez właściwe jednostki służby zdrowia odbiorczego charakteru stwierdzonego u skarżącego niedosłuchu, przy czym z opinii medycznych nie wynika, iż do jego powstania przyczyniły się inne – poza środowiskowymi – uwarunkowania. Nie znajduje natomiast oparcia w przepisach prawa ustalanie stopnia niedosłuchu "z uwzględnieniem poprawki na wiek", czy też poniechanie jasnego wyrażenia opinii co do przyczyn niedosłuchu z powołaniem się na zbyt niski ubytek zdolności słyszenia. Wobec tego, że zaskarżona decyzja narusza prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz doszło przy tym do naruszenia przepisów postępowania w zakresie obowiązku należytego wyjaśnienia sprawy, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.