II SA/Wr 2554/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Cisek, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Asesor WSA Alicja Palus /sprawozdawca/, Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2005r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Wojewody D. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie garażu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...]Prezydent W. powołując w podstawie prawnej art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane /Dz.U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm./ w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane /tj. D.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm./ oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego i art. 92 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. Nr 91, poz. 578/, odmówił B.P. udzielenia pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego garażu na terenie przy ul. P. [...] we W.. W uzasadnieniu decyzji organ orzekający wyjaśnił, że postępowanie w sprawie wszczęte zostało po przekazaniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosku inwestora w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego garażu wraz z dokumentacją budowlaną powykonawczą, ale z materiałów dowodowych zebranych w sprawie wynika, że w obowiązującym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego m. W. /uchwalonego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej Nr XXI/104/88 z dnia 10 czerwca 1988r./ działka przy ul. P. [...]jest położona w obszarze oznaczonym [...], który określa rezerwę terenu pod generalną przebudową ulicy O.. Równocześnie organ ten stwierdził, że wybudowany na tym terenie w [...] roku - samowolnie - garaż koliduje z funkcją określoną w obowiązującym planie zagospodarowania terenu, a w związku w tym utrwalanie tej zabudowy nie jest uzasadnione. Ponadto organ orzekający podał, że inwestor samowolnie wybudowanego obiektu może - zgodnie z art. 39 powołanej wyżej ustawy - Prawo budowlane z 1974r. - wystąpić o odroczenie przez organ administracji publicznej terminu rozbiórki tego obiektu na czas oznaczony i wydanie zezwolenia na jego czasowe wykorzystanie. Prawidłowość tej decyzji zakwestionował B. P., wnosząc odwołanie do Wojewody D.. W odwołaniu zarzucił, że dostarczył wszystkie wymagane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. dokumenty, oczekując wydania mu pozwolenia na użytkowanie. Wskazał przy tym, że niesłusznie został narażony na koszty związane z opracowaniem wymaganej dokumentacji i wyjaśnił, że obiekt wybudował na gruzach istniejących od dawna budynków gospodarczych. Wojewoda D. po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego decyzją z dnia [...]r. Nr [...]stosując przepis art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ ten - odwołując się do treści art. 48 i art. 103 ust. 2 powołanej wcześniej ustawy - Prawo budowlane z 7 lipca 1994r., wskazał jako przyczynę zastosowania w rozpoznawanej sprawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 - Prawo budowlane, fakt zakończenia budowy przedmiotowego obiektu przed dniem 1 stycznia 1995r. Następnie organ odwoławczy przytoczył w pełnym brzmieniu przepis art. 37 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974r. i wyjaśnił, że nie można zalegalizować samowoli budowlanej poprzez wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu zrealizowanego "pod rządami" prawa budowlanego z 1974r., jeżeli obiekt ten został zlokalizowany na terenie o innym przeznaczeniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Podał również, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta W., działka [...]znajduje się w jednostce strukturalnej, orzeczonej symbolem [...]i stanowi rezerwę terenu pod generalną przebudowę ulicy O., co oznacza, iż przedmiotowy garaż został zlokalizowany niezgodnie z ustaleniami tego planu. Organ uznał, że fakt ten stanowił dostateczną podstawę do wydania decyzji o odmowie pozwolenia na użytkowanie. W zakończeniu uzasadnienia organ odwoławczy przyznał słuszność organowi I instancji, który wskazał, że inwestor będzie mógł wystąpić do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. o wydanie decyzji w trybie art. 39 ustawy - Prawo budowlane z 1974r., odraczającej nakaz rozbiórki na czas określony. Na opisaną powyżej decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu wniósł B. P., zarzucając wydanie jej z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi powtórzył argumenty powołane poprzednio w odwołaniu od decyzji Prezydenta W. z dnia [...]r., a ponadto zarzucił, że powoływany w uzasadnieniach obu decyzji wydanych w sprawie miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta W., uchwalony uchwałą Nr XXI/104/88 Rady Miejskiej Wrocławia, stracił moc z dniem 1 stycznia 2002r. - zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem nie powinno być żadnych przeszkód w zalegalizowaniu wybudowanego przez niego garażu. Wojewoda D. w odpowiedzi na skargę powołał argumenty przedstawione wcześniej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi, stwierdzając dodatkowo, że zarzuty skargi nie mogą - w świetle obowiązujących przepisów - stanowić podstawy dla zmiany stanowiska przyjętego w sprawie przez ten organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm./ - sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisu tego wynika, że w rozpoznawanej sprawie, w której skarga wniesiona została przed wskazaną datą, zastosowanie ma powołana wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/. Ponadto w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ a przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego, okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził konieczność zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, korzystając jednocześnie z dyrektywy zawartej w art. 134 § 1 tej regulacji. Działania procesowe organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania w sprawie administracyjnej i do podejmowania orzeczeń podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Dla prawidłowego zrealizowania tej zasady, wymagającej bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności organu, ustawodawca stworzył - poprzez odpowiednie zapisy normatywne - gwarancje procesowe oraz instrumenty prawne o różnym charakterze i zakresie stosowania. W doktrynalnym ujęciu postępowanie administracyjne traktowane jest jako zorganizowany proces stosowania prawa, w którym pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie normy prawa odpowiedniej dla rozstrzygnięcia sprawy. Gwarancją prawidłowego /tj. zgodnego z prawem/ dokonania tej czynności jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, zgodnie z rygorem nałożonym wpisaną w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej. Przestrzeganie tej zasady ze względu na jej istotę warunkuje właściwe dokonanie subsumpcji, dlatego pozostaje ona w ścisłym i bezpośrednim związku z zasadą praworządności. Wynikający z zasady prawdy obiektywnej obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych istotnych w sprawie i ustalenie w ten sposób prawidłowej podstawy faktycznej dla zastosowania właściwego przepisu prawa powinien być realizowany poprzez czynności określone w przepisach regulujących postępowanie dowodowe, w tym m.in. w art. 77, art. 80 i art. 81 kpa. Z akt sprawy wynika, że czynności organów orzekających w administracyjnym postępowaniu instancyjnym w omawianym powyżej zakresie podejmowane były w sposób wadliwy. Zważyć przede wszystkim należy, że z dołączonych do akt sprawy dokumentów, w tym z dokumentacji budowlanej powykonawczej wynika, że działka na której zlokalizowany jest garaż wybudowany przez skarżącego, oznaczona jest numerem [...], obręb L. P./, natomiast argumentacja organów orzekających skierowana jest do działki oznaczonej numerem [...]. Tej działki dotyczy również znajdujący się w materiale sprawy wypis i wyrys z ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego m. W., uchwalonego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej nr XXI/104/88 z dnia 10 czerwca 1988r. Żaden z organów orzekających w sprawie w motywach swojego rozstrzygnięcia nie wyjaśnia tej rozbieżności, co pozwala poddać w wątpliwość prawidłowość dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych. Ponadto - zdaniem Sądu - załączone do akt sprawy materiały nie dają podstaw do uznania zasadności twierdzeń organów, odwołujących się do zapisów planu. Na wyrysie z planu teren do którego - wg odręcznego oznaczenia - należy działka, objęta sporną inwestycją, oznaczony jest symbolem [...]. Ponadto wątpliwość Sądu budzi trafność powoływania się w stosunku do przedmiotowej działki na zapis planu, dotyczący rezerwy terenu pod generalną przebudowę ul. O. ze względu na odległość dzielącą tę działkę i ulicę P. od ulicy O.. Istotne jednocześnie jest, że w hipotezie przepisu art. 37 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974r. do którego odnoszą swoją ocenę dokonaną w sprawie organy orzekające użyte zostało sformułowanie mówiące o niezgodności obiektów budowlanych lub części będących w budowie lub wybudowanych z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy. Okolicznością nie budzącą żadnych wątpliwości w sprawie jest to , że garaż wybudowany został przez skarżącego w [...] roku, czego konsekwencją jest orzekanie w tej sprawie - prawidłowo na podstawie przepisów ustawy - Prawo budowlane z 1974r. Mając jednak na względzie warunki prawne stworzone tą ustawą oraz wskazaną powyżej zasadniczą okoliczność faktyczną, nie jest - zdaniem Sądu - zasadne dokonywanie oceny w sprawie w odniesieniu do planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego po zakończeniu budowy, bez jednoczesnego wyjaśnienia, czy w czasie realizowania inwestycji obowiązywał dla terenu nią objętego plan zagospodarowania przestrzennego, a jeżeli tak, to jakie przeznaczenie tego terenu ówczesny plan przewidywał. /por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 1996r. sygn. akt OPS 3/96, ONSA 1997, z. 1, poz. 2, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 1996r. sygn. akt K 9/95, OTK 1996, nr 1, poz. 2/. W ocenie Sądu w tym aspekcie rozważań najbardziej istotne jest jednak to, że w rozpoznawanej sprawie w dniu [...]r. wydana została przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. decyzja Nr [...]/pozostająca w obrocie prawnym/, zgodna z dyspozycją art. 40 ustawy - Prawo budowlane z 1974r., co jednoznacznie wskazuje na podjęcie przez właściwy organ działań legalizacyjnych. Okoliczność ta pozostała poza zakresem rozważań organów orzekających w przedmiocie użytkowania obiektu. Zważyć natomiast należy, że w treści art. 40 ustawy - Prawo budowlane z 1974r. zawarte jest określenie " ... jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 ...", warunkujące zastosowanie tego przepisu, którego celem jest - poprzez poddanie się przez inwestora nakazowi wydanemu w jego trybie - doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Wprowadzenie przez ustawodawcę do omawianego przepisu negatywnej przesłanki jego stosowania w postaci cytowanego wcześniej określenia ma - zdaniem Sądu - ten skutek, że właściwy organ przed wydaniem decyzji w trybie art. 40 ustawy - Prawo budowlane z 1974r. ocenia okoliczności powołane w przepisie art. 37 tego aktu, w tym zgodność obiektu, którego legalizacja ma dotyczyć z obowiązującymi w okresie jego budowy przepisami o planowaniu przestrzennym. Skorzystanie zatem przez organ z kompetencji objętej treścią art. 40 ustawy - Prawo budowlane z 1974r. i zainicjowanie procesu legalizacyjnego, a następnie zmianę stanowiska, wprawdzie innego - rzeczowo - organu, ale także uczestniczącego w tym procesie z racji swojej ustawowej właściwości, traktować należy w kategoriach rażącego naruszenia art. 8 kpa. W ten sposób skonstatował opisaną sytuację Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 kwietnia 1999r. sygn. akt IV SA 895/97 /Lex 47186/, w którym jednocześnie określił wzajemną relację przepisów art. 37 i art. 40 ustawy - Prawo budowlane z 1974r. jako wzajemnie się wykluczającą. Jest to istotne z tego względu, że organy orzekające w postępowaniu instancyjnym w swojej argumentacji bezpośrednio lub wprost odwołują się do okoliczności wskazanej w art. 37 § 1 pkt 1 powołanej ustawy. Błędne również - wobec przedmiotu sprawy i treści rozstrzygnięcia - jest sugerowanie skarżącemu przez organy orzekające w postępowaniu instancyjnym w uzasadnieniach obu decyzji, możliwości skorzystania przez niego z rozwiązania przyjętego w art. 39 ustawy - Prawo budowlane z 1974r., zgodnie z którym "Jeżeli względy społeczne lub gospodarcze przemawiają za celowością czasowego wykorzystania obiektu budowlanego, co do którego wydany został nakaz przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1, lub w wypadku, o którym mowa w art. 38 ust. 2, właściwy terenowy organ administracji państwowej może odroczyć wykonanie przymusowej rozbiórki na oznaczony czas i zezwolić na czasowe wykorzystywanie obiektu budowlanego w sposób określony w decyzji." Zważyć przecież należy, że odroczenie wykonania przymusowej rozbiórki i zezwolenie na czasowe wykorzystanie obiektu przewidziane w art. 39 ustawy - Prawo budowlane z 1974r. odnosi się - co jednoznacznie wynika z treści tego przepisu - do obiektu, w stosunku do którego wydano nakaz rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 tej samej ustawy. Regulacją taką nadano organowi administracji uprawnienie do złagodzenia skutków nakazanej rozbiórki przez odroczenie jej wykonania i zezwolenie na czasowe wykorzystanie obiektu pod warunkiem wystąpienia określonych w ustawie przesłanek. Oczywiste jest zatem, że decyzję wydaną w trybie art. 39 omawianej ustawy musi bezwzględnie poprzedzać ostateczna decyzja nakazująca rozbiórkę tego samego obiektu, wydana na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 powoływanego aktu normatywnego. W stosunku do skarżącego i wybudowanego przez niego garażu decyzja taka nie została podjęta, co skutkuje niemożliwością uzyskania przez niego orzeczenia, które przewiduje art. 39 ustawy - Prawo budowlane z 1974r. /por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2001r. sygn. OSA 2/01, ONSA 2002, z. 2, poz. 58/. Wskazane powyżej okoliczności pozwalają stwierdzić, że organy orzekające w sprawie nie ustaliły w sposób wymagany przez art. 7 kpa stanu faktycznego w sprawie, a nieprawidłowości w tym zakresie mogły mieć wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do uwzględnienia skargi. Niezależnie od tego Sąd uznał za celowe wyjaśnić, że podniesiony w skardze zarzut utraty mocy obowiązującej planu zagospodarowania przestrzennego nie jest trafny. Plan ten istotnie stracił ważność z dniem [...]r., ale okoliczność ta nie ma znaczenia w sprawie, bowiem Sąd - jak wyjaśnił to na początku uzasadnienia - orzeka uwzględniając przepisy prawa obowiązujące w dacie wydania przez organ administracji publicznej zaskarżonego orzeczenia. Mając na względzie przedstawione wcześniej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przepisu art. 152 powołanej wyżej ustawy. H.B. 30.05.2005r.