II SA/Wr 256/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant: asystent sędziego Andżelika Abramowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi K. G. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zwanego w skrócie "[...]" oddala skargę w całości. Skarżący reprezentowany przez radcę prawnego wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego planu miejscowego z dnia [...] stycznia 2004 r. w całości, a ewentualnie w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem [...] określającego przeznaczenie działek nr [...] i [...], czyli w zakresie § 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 p.m. Jak podał w uzasadnieniu skargi, na wskazanych działkach prowadzi działalność w zakresie produkcji uszczelek gumowych. Działalność taka była prowadzona od 1987 r. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] października 2000 r. przeznaczenie określono jako "tereny zainwestowane, wskazane w Studium jako tereny aktywności gospodarczej o wiodącej funkcji usługowej". Plan przeznacza zaś teren na "teren istniejącej zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności z usługami towarzyszącymi". W poprzednim planie miejscowym z dnia [...] lipca 1992 r. był to "teren zabudowy mieszkaniowej i rzemieślniczej o charakterze produkcyjnym" symbol [...]. Skarżący uzyskał w 2000 r. decyzję o warunkach zabudowy dla rozbudowy zakładu, a w 2001 r. pozwolenie na dobudowę wiaty magazynowej do budynku warsztatowego wyrobów pcv. Skarżący twierdził, że ówczesny właściciel zakładu produkcyjnego nie był informowany o planowanej zmianie przeznaczenia. Zmiana przeznaczenia nastąpiła z naruszeniem zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Od 2015 r. burmistrz wyraża pogląd, że prowadzona działalność przemysłowa jest niezgodna z przeznaczeniem terenu. Stanowisko to jest niezgodne z § 4 pkt 16 p.m. (dopuszczenie utrzymania dotychczasowej funkcji terenu). Gmina nadużyła władztwa planistycznego przy uchwalaniu planu. Podważanie legalności prowadzonej działalności narusza interes prawny skarżącego. Jako naruszone radca prawny wskazał liczne przepisy obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Do skargi dołączono wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przedmiotowego, to jest wskazanych przepisów u.p.z.p. Wezwanie zawiera wywody i zarzuty powtórzone w skardze. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zaskarżona uchwała podjęta na podstawie m.in. art. 85 ust. 2 u.p.z.p., który przewiduje stosowanie przepisów dotychczasowych, czyli ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139). Uchwała intencyjna podjęta została bowiem w dniu [...] listopada 2001 r., zaś o terminie wyłożenia planu do publicznego wglądu zawiadomiono w dniu [...].05.2003 r. Organ w dniu [...] lutego 2018 r. odmówił uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, przy czym skarga wniesiona została przed doręczeniem tej uchwały. Organ przy uchwalaniu zaskarżonego planu zbadał jego spójność z zapisami studium. Nieruchomość stanowiła wówczas własność innej osoby, która w tym czasie i następnych 10 lat nie zgłaszała zastrzeżeń do projektu planu. Powstały w ostatnim czasie konflikt sąsiedzki skłonił skarżącego obecnie do kwestionowania planu. Plan przewiduje utrzymanie dotychczasowej funkcji terenu. Kupując nieruchomość w 2014 r. skarżący znał przeznaczenie terenu, opisane w akcie notarialnym. Obecnie kończy się procedura uchwalania nowego planu miejscowego, który będzie dopuszczał drobną wytwórczość lub produkcję na terenie MNU. Nie było podstaw do uwzględnienia uwagi skarżącego, aby przeznaczyć teren na działalność przemysłową, gdyż są to niewielkie działki w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej. Zaskarżony plan nie narusza prawa przedmiotowego, zaś interes skarżącego został uwzględniony w projekcie nowego planu. Organ dołączył kserokopię decyzji nadzoru budowlanego umarzającej postępowanie w sprawie legalności budowy budynku produkcyjnego. W uzasadnieniu decyzji podano, że poprzednicy prawni skarżącego uzyskali pozwolenie na budowę wiaty magazynowej o cechach budynku, jednak nie przystąpili do jej użytkowania. Skarżący natomiast zmienił dotychczasowe przeznaczenie magazynu na zakład produkcyjny, bez wymaganego zgłoszenia, co wywołało wszczęcie postępowania odrębnego w tej sprawie. Organ nadzoru budowlanego wskazał ponadto na potrzebę wszczęcia postępowania w sprawie wybudowania obiektu z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego, o ile dokończenie budowy przez skarżącego spowodowało zmianę sposobu użytkowania. Z dołączonej decyzji wynika, że w dacie uchwalenia planu miejscowego na nieruchomości nie znajdował się zakład produkcyjny, który został uruchomiony przez skarżącego dopiero około 2015 r. Natomiast w dołączonym akcie sprzedaży nieruchomości z 2014 r. zawarto oświadczenie sprzedawców, że nieruchomość jest zabudowana budynkiem produkcyjnym wybudowanym w 1986 r. oraz budynkiem produkcyjnym w stanie surowym. W uzupełnieniu odpowiedzi na skargę (k.63) organ poinformował o uchwaleniu nowego planu (Dz.Urz. Woj. [...]. z 2018 r., poz. [...]). Według organu uchylenie mocy prawnej zaskarżonej uchwały wywołało bezprzedmiotowość postępowania sądowego. W tej sytuacji procesowej Sąd zwrócił się do pełnomocnika (k.70) o wykazanie naruszenia stosownych w nin. sprawie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i rozważenie potrzeby popierania skargi. Pełnomocnik podtrzymał skargę. Na rozprawie organ przedstawił pisemne stanowisko gminy informujące skarżącego, że jego działalność produkcyjna jest zgodna z aktualnym planem miejscowym oraz oświadczenie skarżącego wobec organu, że w tej sytuacji cofnie skargę. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę. Jak wynika z dokumentacji planistycznej, organ podjął uchwałę intencyjną w dniu [...] listopada 2001 r., zmienioną następnie uchwałą z dnia [...] listopada 2003 r. przez podział dotychczasowego obszaru planu na obszary [...]. Z akt planistycznych wynika, że poprzednicy prawni skarżącego (właściciele nieruchomości w okresie prac planistycznych i w dacie uchwalenia planu) nie złożyli wniosków do planu (wykaz wniosków k. 99-102), jak też protestu (k. 140-141 i k. 148). Projekt planu uzyskał wymagane opinie i uzgodnienia (k. 103-104) oraz zezwolenia (k. 134-138, wystąpienia w tych sprawach k. 164-195). Komunikat o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu ukazał się w dniu [...] maja 2003 r. wraz z pouczeniem o uprawnieniu do złożenia protestów lub zarzutów (zawiadomienia i ogłoszenia k. 197-213). Poprzednicy prawni skarżącego otrzymali zawiadomienia bezpośrednio (k. 203-209, poz. 228 i 270 wykazu osób zawiadomionych). Ukazały się ponadto zawiadomienia o ponownym wyłożeniu projektu planu (k. 214-241). Według studium, wskazano w nich wiodące funkcje terenu, możliwe do uzupełnienia w planie miejscowym (k. 6 uchwały). Linie podziału terenów o różnych funkcjach określono jako orientacyjne (k. 11). Na terenach zainwestowanych przewidziano możliwość uzupełnienia zabudowy lub jej przekształcania oraz zmiany funkcji (k.11). Na terenach mieszkaniowych dopuszczono niewielkie obiekty usługowe i produkcyjne, niepogarszające stanu środowiska (k.29). Na terenach o wiodącej funkcji usługowej również dopuszczono nieuciążliwie obiekty produkcyjne, przy czym granice terenów są orientacyjne, do określenia w planach miejscowych, ustalających ponadto szczegółowe zasady ich zagospodarowania (k. 38). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżony plan miejscowy wymienia w podstawie prawnej uchwały w szczególności art. 26 u.z.p. (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139) oraz art. 85 ust. 2 u.p.z.p. (ówcześnie Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717). Powyżej ustalono przesłanki stosowania w nin. sprawie art. 85 ust. 2 u.p.z.p. Dlatego do oceny legalności uchwały stosuje się u.z.p. z dnia 7 lipca 1994 r., nie zaś nową ustawę z 2003 r. Nie miały więc znaczenia dla rozstrzygnięcia wszelkie zarzuty prawne przytoczone w skardze, jako oparte na ustawie nie znajdującej zastosowania w nin. sprawie. Stosowana w nin. sprawie ustawa, jak stanowi w art. 1 ust. 1 "określa zakres oraz sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele i ustalania zasad ich zagospodarowania". Według art. 2 ust. 1 "ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach". Zgodnie z art. 4 ust. 1 "ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy", przy czym według art. 33 "ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują ... sposób wykonywania prawa własności nieruchomości". Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 10 w planie miejscowym można ustalić tymczasowe sposoby zagospodarowania, urządzania oraz użytkowania terenu, przy czym według art. 37 ust. 1 "tereny, dla których miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala inne przeznaczenie, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy ...". W art. 36 ust. 1 przyznano właścicielom (użytkownikom wieczystym) określone roszczenia majątkowe do gminy w przypadku utraty możliwości lub istotnego ograniczenia dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości wskutek uchwalenia planu miejscowego. Procedurę uchwalania planu ustanawia art. 18 u.z.p. Przepis ten przewiduje m.in. badanie przez organ wykonawczy spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium. W nin. sprawie burmistrz stwierdził brak spójności dla pierwotnego projektu planu i zapowiedział aktualizację studium (k. 60 akt planistycznych). Według art. 27 ust. 1 "naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części". W ocenie Sądu skarżący spełnił przesłanki dopuszczalności skargi. Przyjmując liberalną wykładnię art. 101 u.s.g. (obecnie Dz.U. z 2018 r. poz. 994) stosowanego w poprzednim brzmieniu (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) zgodnie z art. 2 i art. 17 ust. 2 noweli do u.s.g. (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), który wymagał poprzedzenia skargi do sądu wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa podmiotowego (nie zaś prawa przedmiotowego jak w powszechnie formułowanych wezwaniach), należało uznać treść wezwania wystosowanego przez pełnomocnika skarżącego jako wyczerpującego omawianą przesłankę. Dodanie w wezwaniu zarzutu naruszenia prawa przedmiotowego, zresztą oczywiście bezzasadnego (art. 85 ust. 2 u.p.z.p.), nie przekreślało dokonania prawidłowego w pozostałej części wezwania. Wniesienie skargi nastąpiło po dokonaniu wezwania, zatem nie miała znaczenia uwaga organu, że skarżący nie oczekiwał na udzielenie mu odpowiedzi, zresztą nieuwzględniającej wezwania. Można było ponadto uznać, że skarżący wykazał naruszenie przysługującego mu interesu prawnego (art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.). Oczywiście przesłanki nieważności uchwały powinny istnieć w dacie jej podjęcia, aby skarga okazała się skuteczna, zatem podlegają ustaleniu i ocenie według tej daty. Skarżącego jako następcę prawnego ówczesnych właścicieli nieruchomości, obejmują skutki uchwalenia planu miejscowego z daty wejścia tego aktu normatywnego w życie wywołane w sytuacji prawnej jego poprzedników prawnych, a także skutki ich czynności lub zaniechań w okresie procedury planistycznej i po uchwaleniu planu. Skoro skutki te są tożsame, to podlegało badaniu zachowanie właścicieli nieruchomości i wpływ uchwały na ich prawo własności, w podanej dacie, a jedynie okoliczności ówczesne przenoszone są na skarżącego jako następcę prawnego. Nie ma więc żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia, że kilkanaście lat po uchwaleniu planu wystąpiły dodatkowe okoliczności w sytuacji prawnej skarżącego, które obecnie miałyby jego zdaniem rzutować na ocenę ważności uchwały w podanej dacie. Uchwała nie staje się nieważna wskutek okoliczności powstałych kilkanaście lat po jej uchwaleniu, a przy tym zaszłych w sytuacji prawnej właściciela nieruchomości, którego prawo własności powstało w tym czasie. Jedynie korzystna dla skarżącego wykładnia art. 101 u.s.g. sprawia, że zostaje on uznany za tego "każdego", którego interes prawny uchwała narusza, skoro wstąpił w sytuację prawną poprzedników prawnych. Konkretnie, sytuacja prawna skarżącego (skrót myślowy) w 2004 r. polegała na tym, że był właścicielem bliżej nieokreślonego budynku, w którym prowadzona była produkcja wyrobów z pcv oraz drugiego budynku, stanowiącego magazyn. Nieruchomość ta położona była na obszarze zaskarżonego planu. W poprzednio obowiązującym planie miejscowym, przeznaczenie terenu obejmującego nieruchomość określono jako teren zabudowy mieszkaniowej i rzemieślniczej o charakterze produkcyjnym. W zaskarżonej uchwale ustalono przeznaczenie jako teren istniejącej zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności z usługami towarzyszącymi. Plan nie określa tymczasowego sposobu zagospodarowania terenu. Nie ma przeszkód prawnych dla korzystania z terenu w dotychczasowy sposób. Jak wynika z niekwestionowanych wyjaśnień organu, w terenie zdecydowanie przeważa zabudowa mieszkaniowa, zaś niewielka powierzchnia działek skarżącego (czyli jego poprzedników prawnych) nie uzasadnia wyodrębnienia przeznaczenia terenu obejmującego te działki. Nastąpiła jednak zmiana przeznaczenia terenu w zaskarżonej uchwale przez wyeliminowanie "zabudowy rzemieślniczej o charakterze produkcyjnym", co przy kolejnej korzystnej dla skarżącego wykładni pozwalało na przyjęcie, że narusza to interes prawny skarżącego (czyli jego poprzedników prawnych). Spełnienie przez skarżącego przesłanek formalnych oraz dopuszczalności skargi, umożliwiało rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz dokonanie oceny, czy zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały. Podstawy te ustanawia powołany już art. 27 ust. 1 u.z.p. Sąd nie stwierdził, aby nastąpiło naruszenie właściwości organów określonych w art. 18 u.z.p. W zakresie podstawy "naruszenia trybu postępowania" wymagało rozważenia dokonanie badania spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium (art. 18 ust. 2 pkt 2a u.z.p.). Jak ustalono w oparciu o akta planistyczne, badanie to nastąpiło. Dokument planistyczny z tego badania wskazuje na bliżej nieokreślone okoliczności uzasadniające ocenę o braku spójności. Pozwala to na stwierdzenie, że wskazana część procedury została dokonana, gdyż badanie nastąpiło. Gdyby traktować istnienie spójności jako wymóg ważności uchwały (co nie jest oczywiste), należałoby dokonać w tym zakresie ocen. Omówiono już powyżej ustalenia studium, które charakteryzują się wysokim stopniem ogólności, przeznaczenia proponuje się jako orientacyjne, zaś konkretne przeznaczenie danego terenu ma zostać określone dopiero w planie miejscowym. W szczególności dla terenów już zainwestowanych proponowane przeznaczenie studium uznaje za niewiążące, dozwalając na ustalenie w planie miejscowym nawet odmiennej funkcji. Nie oceniając już samego studium należy stwierdzić, że w odniesieniu do terenów zainwestowanych, jak teren położenia nieruchomości skarżącego, sama treść studium nie pozwala na stwierdzenie braku spójności z ustaleniami planu. Jednak przede wszystkim istotne jest rozważenie podstaw nieważności uchwały o planie miejscowym podjętej na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Niekiedy przyjmuje się, że "tryb postępowania" ma szersze znaczenie od pojęcia "trybu sporządzania planu" (art. 18 u.z.p.), gdyż obejmuje oprócz wymagań z art. 18, ponadto wymóg przestrzegania art. 4 w związku z art. 10 u.z.p., czyli podjęcia uchwały w granicach władztwa planistycznego gminy. Podkreśla się jednocześnie, że organowi nie można skutecznie zarzucać przekroczenia władztwa planistycznego, jeżeli właściciel nieruchomości był bierny, nie zgłaszał własnych oczekiwań co do treści planu poprzez wnioski, protesty lub zarzuty. Organ nie wie bowiem wówczas, że wybrany sposób wpływania na sposób korzystania z nieruchomości jest kwestionowany przez właściciela, co dopiero wówczas wymagałoby rozważenia i wyważenia interesu prywatnego i publicznego także w kontekście zasad konstytucyjnych (patrz wyrok II OSK 1933/11). W przeważającym orzecznictwie sądowym utożsamia się wymogi dochowania przez organ trybu postępowania i trybu sporządzania planu oraz podkreśla się, że podstawy nieważności ustanowione w art. 27 ust. 1 u.z.p. mają charakter wyczerpujący i nie wolno sięgać do ogólnych podstaw nieważności aktu prawa miejscowego. Oznacza to, że dopiero nowa ustawa poszerzyła zakres podstaw nieważności planu miejscowego, chociaż nadal w sposób szczególny wobec art. 91 u.s.g., zaś podstawy z art. 27 ust. 1 u.z.p. oznaczają ograniczenie możności stwierdzenia nieważności planu (patrz wyrok II SA/Op 358/11 – tutaj również teza prawna o braku podstawy nieważności planu po dokonaniu zbadania spójności projektu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium, ponadto wyrok II OSK 87/15 i II OSK 1849/14, por. wyrok II OSK 2215/15, II OSK 219/07, II OSK 1422/12). Podzielając pogląd, że w ramach stosowania art. 27 ust. 1 u.z.p. nie jest wykluczone badanie podjęcia uchwały w ramach władztwa planistycznego, Sąd w nin. sprawie nie dopatrzył się naruszenia procedury uchwalania planu także w tym aspekcie. Nieprawdziwe okazały się zarzuty, jakoby właściciele nieruchomości zostali pominięci w procedurze planistycznej. Uznali oni jedynie, że naruszenie ich interesu prawnego, nie uzasadnia kwestionowania projektu planu. Pomimo dokonanego zawiadomienia nie uczestniczyli w procedurze planistycznej, nie próbowali wpłynąć na treść projektu planu oraz nie kwestionowali uchwały. Zaniechania te wprost przenoszą się na oceny dotyczące skarżącego, o czym była już szeroko mowa. Należy więc powiedzieć, że to skarżący powiadomiony o wszczęciu procedury planistycznej zachował się biernie, milcząco aprobując przygotowany projekt planu i jego uchwalenie. Zgłoszone przez skarżącego dodatkowe okoliczności powstały dopiero w 2015 r. i w żaden sposób nie wpływają na ocenę ważności uchwały. Nie wiadomo zresztą dlaczego skarżący naświetlił w sposób nieprawdziwy szereg okoliczności, wiedząc, że Sąd urzędowo je zna chociażby z wyroku i akt sprawy II SA/Wr 828/16. Wiadomo już, że skarżący z uporem zgłasza oczywiście bezzasadne zarzuty prawne oraz nie dotrzymał deklaracji o cofnięciu skargi, co sprawia wrażenie braku spójności między czynnościami skarżącego oraz jego pełnomocnika. Uwagi te nie mają znaczenia dla ocen podejmowanych przez Sąd w nin. sprawie, ale tworzą jej tło, podważając zasadność wszelkich przytoczeń skarżącego. Można powtórzyć, że nikt od 2004 r. nie kwestionował możności wykonywania na nieruchomości określonej działalności produkcyjnej, zaś w nowym planie miejscowym stworzono możność prowadzenia nowej działalności produkcyjnej podjętej przez skarżącego po 2014 r. Pomimo to nie był uzasadniony wniosek organu, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, skoro ustalenia i sposób stosowania zaskarżonej uchwały mogą nadal wpływać na oceny prawne w postępowaniach administracyjnych dotyczących przykładowo samowoli budowlanych skarżącego. Z tych przyczyn Sąd uznał skargę za bezzasadną i orzekł zgodnie z art. 151 p.p.s.a. o jej oddaleniu.