II SA/Wr 2567/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Sędzia NSA Halina Kremis, Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu w dniu 14 października 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi W. Przedsiębiorstwa Budownictwa Mieszkaniowego A we W. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu wniesionego przez W. Przedsiębiorstwo Budownictwa Mieszkaniowego A S.A. we W. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru P. B. oddala skargę. Skarżący jako właściciel działek nr [...] i [...] położonych we W. przy ulicy J. N. róg ul. D., objętych projektem planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, złożył zarzut nieuwzględnienia trwającej od [...]procedury administracyjnej zakończonej wydaniem decyzji nr [...]z dnia [...] o pozwoleniu na budowę, w trakcie której wydano jeszcze przed przystąpieniem do prac nad planem decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Jak wskazał skarżący w zarzucie "projekt planu miejscowego przewiduje zmianę zabudowy nieruchomościach w tym zmianę linii zabudowy na wymienionych nieruchomościach, co stanowi jawne naruszenie wydanych wcześniej decyzji administracyjnych". Zaskarżoną uchwałą Rada Miejska W. odrzuciła zarzut w całości. Według uzasadnienia uchwały, w dniu [...] podjęto uchwałę o konieczności sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru P. B., o czym zawiadomiono w należyty sposób. Projekt sporządzono w okresie do czerwca 2002r. w oparciu o opracowane analizy, studia i opracowania branżowe. Obszar ten położony jest w strefie "B" ochrony konserwatorskiej, gdzie obowiązuje dostosowanie nowej zabudowy do historycznej kompozycji przestrzennej, co uwzględniono w studium historyczno-urbanistycznym z wytycznymi konserwatorskimi. Wniosek złożony w dniu [...]do projektu planu przez skarżącego został uwzględniony, przewidując w nim uzupełnienie zabudowy na działkach nr [...] i [...] wielorodzinną zabudową mieszkaniową z wbudowanymi usługami i parkingiem podziemnym oraz możliwość powiększenia zabudowy na wydzielonych częściach działki nr [...]i [...]w celu zapewnienia wymaganej liczby miejsc parkingowych, korzystniejszego ukształtowania linii zabudowy i wykreowania dominanty (obiektu koncentrującego uwagę obserwatorów). W projekcie planu jednym z podstawowych zadań było zapewnienie wymaganej liczby miejsc postojowych (1 miejsce na mieszkanie i 10 na 1000 m2 powierzchni usługowej) oraz prawidłowej obsługi komunikacyjnej i dostępności usług z poziomu chodnika. Skoro wniosek został uwzględniony, to projekt planu nie narusza uprawnień właściciela nieruchomości (art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Rozważane były warianty kształtowania zabudowy na narożniku ulic i wybrano wariant umożliwiający inwestorowi powiększenie terenu, ale też respektujący w pełni historyczne i kompozycyjne wartości tego obszaru. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego ustaliło wymóg starannego wyeksponowania linii zabudowy szczególnie od strony rzeki O. i postuluje wykreowanie reprezentacyjnego placu. Już plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta W. (uchwała nr [...]Miejskiej Rady Narodowej W. z dnia [...]) określał ten obszar jako ośrodek usługowo-dyspozycyjny miasta i ustalał odtworzenie urbanistycznych cech przestrzeni miejskiej respektującej historyczne linie zabudowy i skalę wyznaczoną istniejącą zabudową zabytków. Rozwiązanie przyjęte w planie stwarza mieszkańcom kameralne warunki zamieszkiwania. Rozwiązanie to nastąpiło w granicach przysługującego gminie z mocy art. 4 ust. 1 ustawy władztwa planistycznego. Projekt planu przeszedł wymaganą prawem procedurę formalno-prawną. Projekt nie uwzględnia jedynie w części wydanej decyzji z dnia [...]o warunkach zabudowy narożnika w zakresie linii zabudowy i obsługi komunikacyjnej. Decyzja ta nie była wiążąca dla autora projektu planu i zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy nie rodziła praw do terenu. Natomiast pozwolenie na budowę z dnia [...] zostało w całości uchylone i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. Zarzut nie zasługiwał więc na uwzględnienie, zaś o projekcie planu decydowały istotne względy merytoryczne. W skardze na powyższą uchwałę skarżący wniósł o stwierdzenie jej nieważności, gdyż po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy zakupił działki i przystąpił do opracowywania dokumentacji projektowej, na co wydatkował [...]. Projekt planu zmienił linię zabudowy i wprowadził praktycznie niemożliwe do spełnienia wymagania w zakresie obsługi komunikacyjnej, przez konieczność wybudowania w pobliżu O. wielopoziomowego parkingu podziemnego. Skarżący bezskutecznie zwracał się o ujęcie jego zamierzeń inwestycyjnych w projekcie planu. Projekt planu nie uwzględnia uprzednio wykonanego projektu budowlanego, a także wydzielonego przejścia pieszego przez kwartał zabudowy, nowego zakończenia skweru i ciągu ochronnego zieleni wysokiej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Organ podkreślił, że przyczyną odmowy wydania pozwolenia na budowę skarżącemu było niewykazanie prawa dysponowania do całego terenu oraz niezgodność projektu z już wydaną decyzją o warunkach zabudowy. Skarga zawiera dodatkowe zarzuty, nie odnoszące się do terenu skarżącego i bezzasadne. Organ podtrzymał stanowisko, że przyjęty w projekcie planu sposób zabudowy narożnika ulic J.N. i D. zdecydowanie podnosi atrakcyjność tego obszaru i chroni jego walory kompozycyjne i krajobrazowe, realizuje uwarunkowania historyczno-kompozycyjne zawarte w Studium i wytycznych konserwatorskich, uzyskał pozytywne opinie i pełną aprobatę. Podnoszona przez skarżącego niemożność spełnienia wymogów zawartych w projekcie planu nie została niczym poparta, chociaż organ nie wykluczył konieczności zmniejszenia przez skarżącego programu mieszkaniowego w celu spełnienia ustaleń dotyczących miejsc postojowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak stanowi art. 24 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) uprawnionym do wniesienia zarzutu jest każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś rada gminy rozstrzyga o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzuty w całości lub części w drodze uchwały zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne, Na tle tego przepisu wymagało ustalenia, co będzie stanowiło i według jakich kryteriów przedmiot ocen sądu administracyjnego w przypadku zaskarżenia uchwały o odrzuceniu zarzutu, skoro sąd ten sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, zatem nie z uwagi na celowość lub słuszność zaskarżonego aktu. Początkowo w nauce prawa administracyjnego wyrażono obawę, że w tym przypadku będzie to kontrola czysto formalna, ograniczona do sprawdzenia legalności procedury podejmowania samej zaskarżonej uchwały i sporządzenie jej uzasadnienia (Jan Zimmermann "Zarzuty i protesty w procedurze planowania przestrzennego" Samorząd Terytorialny 1996 z. 10 s. 19 i nast.). W szczególności bowiem sąd administracyjny nie mógłby badać zasadności odrzucenia zarzutu w nawiązaniu do treści projektu planu oraz treści interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego zarzut. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto natomiast, że obok kwestii proceduralnych dotyczących uchwały o odrzuceniu zarzutu, badaniu pod względem legalności przez sąd podlega ponadto dochowanie przez organy gminy ustanowionej w ustawie procedury planistycznej prowadzącej do opracowania projektu planu (skoro wskutek odrzucenia zarzutu z reguły uchwalony plan będzie zawierał zaskarżony fragment projektu planu), a przede wszystkim kwestia, czy naruszenie przez przyszły plan interesu prawnego wnoszącego zarzut (uzasadniające jego legitymację do zaskarżenia uchwały) połączone jest z naruszeniem prawa w znaczeniu przedmiotowym. Podkreśla się przy tym znaczenie przysługujące gminie władztwa planistycznego (art. 4 ust. 1 cyt. ustawy), obejmującego możność ustalenia, w zależności od potrzeb, terenów przeznaczonych dla realizacji celów publicznych, w tym terenów nie stanowiących własności gminy (art. 10 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy). Ramy tego władztwa wyznaczone są przez powinność wszechstronnego rozważenia interesu publicznego i prywatnego oraz należytego uzasadnienia dla wybranego wariantu rozwiązania planistycznego, a ponadto przez zakaz przyjmowania rozwiązań godzących w istotę prawa własności zainteresowanych podmiotów, a nie prowadzących jedynie do jego ograniczenia (por. art. 64 ust. 3 Konstytucji). Przyznana gminie swoboda w ustalaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu ograniczona jest zatem zarówno powinnością przestrzegania sformalizowanej procedury (art. 6 i art. 18 cyt. ustawy) jak i przestrzegania ustaw szczególnych oraz uwzględnienia ustanowionych warunków lub wymagań (art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 1, art. 9, art. 10 cyt. ustawy). Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały w omówionym powyżej zakresie i według opisanych kryteriów, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Jak już zaznaczono, element naruszenia interesu prawnego skarżącego uzasadniający jego legitymację skargową wynika jedynie z tego, że na etapie przygotowawczym do realizacji inwestycji budowlanej, projekt planu wymusza na skarżącym przesunięcie linie zabudowy oraz prawdopodobnie wywołuje konieczność innego ukształtowania tej zabudowy przez ograniczenie liczby pomieszczeń mieszkalnych na rzecz pomieszczeń użytkowych albo przez powiększenie parkingu. Gmina w sposób wszechstronny uzasadniła wybór tego rozwiązania planistycznego oraz wnikliwie rozpatrzyła argumenty skarżącego przemawiające za pełnym uwzględnieniem jego wniosków do projektu planu, w rezultacie uwzględniając je w przeważającej części. W pozostałym zakresie gmina przedstawiła przekonujące uzasadnienie faktyczne i prawne dla odmowy ich uwzględnienia. Argumentację powyższą Sąd w pełni podziela. Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących znaczenia prawnego decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla możności odmiennego ukształtowania przeznaczenia terenu w projekcie planu, obok argumentacji ogólnej wynikającej z zasady władztwa planistycznego gminy, przedstawić można uzasadnienie szczegółowe oceny o bezzasadności tego zarzutu, czerpane z treści art. 45 § 2 i art. 46 ust. 3, a przede wszystkim art. 35 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przy stanowieniu prawa należy oczywiście uwzględnić uwarunkowania związane również z dotychczasowym stanem prawnym i aktami stosowania tego prawa, ale wykluczone byłoby uzależnianie dokonywania zmian w tym stanie prawym od dochowania zgodności zmienionych przepisów prawnych z wydanymi do tej pory aktami prawnymi, jak to postuluje skarżący. Wydana decyzja nie ukształtowała sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości przez skarżącego w sposób wiążący organ stanowiący prawo, co powinno być zupełnie oczywiste. Rozpatrywanie mocy wiążącej tej decyzji, jak już zaznaczono, odbywa się na zupełnie innej płaszczyźnie od problematyki stanowienia prawa miejscowego. Gmina w sposób szczegółowy przedstawiła szereg innych uwarunkowań określonego w projekcie planu ukształtowania przestrzennego obszaru P. B., a w szczególności bloku urbanistycznego między ulicami J. N., D. i K., których opis przedstawiono na wstępie. Należy powtórzyć, że były to uwarunkowania prawne, a także wzgląd na realizację celów publicznych, przy jak najdalej idącym poszanowaniu indywidualnego interesu skarżącego. Przy ocenie skargi jako bezzasadnej należało ponadto zauważyć, że zarzut, a następnie skarga wymierzone są nie tylko i nie bezpośrednio w konkretne postanowienia projektu planu, lecz podkreślają utrudnienia w zrealizowaniu zamierzenia inwestycyjnego skarżącego powstałe wskutek uchwalenia projektu planu. Inaczej mówiąc, skoro skarżący nie przedstawił żadnego konkretnego naruszenia norm praw przedmiotowego wskutek uchwalenia projektu planu, a że również Sąd takiego naruszenia się nie dopatrzył, kontrolując przecież zaskarżoną uchwałę jedynie według kryterium legalności, to skarg nie mogła zostać uwzględniona. Wymaga jeszcze podkreślenia, że Sąd badał legalność zaskarżonej uchwały podjętej w nawiązaniu do konkretnego zarzutu. Tak samo, jak przy kontroli legalności zaskarżonego aktu z reguły nie uwzględnia się argumentacji w nim nie zawartej, przedstawionej natomiast przez organ dopiero w postępowaniu sądowym, także i w odniesieniu do skarżącego można uznać za pozbawione znaczenia dodatkowe zarzuty, do których organ odnieść się w uchwale nie mógł, skoro zostały zawarte dopiero w skardze. Organ trafnie ponadto wskazał, że te dodatkowe zarzuty odnoszą się do postanowień projektu planu nie dotykających interesu prawnego skarżącego. Pomocnicze jedynie znaczenie mogło mieć w końcu wskazanie przez organ, że potrzeba dokonania zmiany warunków ustalonych w ostatecznej decyzji nie została bynajmniej wywołana uchwaleniem projektu zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, lecz mieć związek z nie uzyskaniem przez skarżącego pozwolenia na budowę. Całkowicie poza zakresem rozważań w nin. sprawie pozostać musi zagadnienie przyczyn nie uzyskania tej decyzji oraz czy zgodnie z ustawą powinna to być decyzja ostateczna, czy też wystarcza nieostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Mając powyższe na uwadze i zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Przepisy wprowadzające (Dz. U. nr 153, poz. 1271), orzeczono jak w na wstępie.