II SA/Wr 2568/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie sędzia WSA Teresa Cisyk-spr. asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie trwałego zarządu nieruchomościami 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...], Nr [...], 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz Zakładu Karnego Nr [...] w S. kwotę 30 (trzydzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta Powiatu [...], decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art.47 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz. 543), odmówił wygaszenia prawa trwałego zarządu przysługującego Zakładowi Karnemu Nr [...] w S., w stosunku do nieruchomości Skarbu Państwa zabudowanych budynkami mieszkalnymi, położonych w S., oznaczonych jako działki nr: A, B, C, D, E, F i G z mapy [...]. W uzasadnieniu organ podał motywy podjęcia w/w decyzji. Wskazał, że Zakład Karny Nr [...] w S., złożył wniosek o wygaszenie prawa trwałego zarządu do wymienionej nieruchomości, zabudowanej budynkami mieszkalnymi, wybudowanymi przez tenże Zakład i przez niego administrowany, oświadczając, że są one jemu zbędne. Organ podał, że wygaszenie trwałego zarządu miało umożliwić zbycie lokali mieszkalnych tych budynków, na rzecz ich najemców w trybie ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa (Dz. U. z 2001r. Nr 4, poz. 24). Przywołując art. 10 powyższej ustawy, organ stwierdził, że wygaszenie trwałego zarządu spowoduje utratę uprawnień najemców do nabycia nieruchomości na postawie tej ustawy, gdyż w momencie sprzedaży, nieruchomości te nie będą w trwałym zarządzie tej jednostki. W przypadku natomiast, gdyby nie doszło do wykupienia wszystkich lokali, to część niesprzedana przeszłaby na Starostę, który nie dysponuje służbami do jej administrowania i zarządzania. Ponadto organ wskazał, iż przed przystąpieniem wnioskodawcy do sprzedaży lokali niezbędne jest przeprowadzenie podziałów geodezyjnych nieruchomości, aby każdy budynek znajdował się na odrębnej działce, wydzielonej geodezyjnie, co ma ułatwić przyszłym właścicielom mieszkań, zarządzanie nieruchomością. Od powyższej decyzji, Zakład Karny Nr [...] w S. wniósł odwołanie. Zarzucił organowi naruszenie art. 47 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wywiódł, ze zgodnie z przywołanym przepisem art. 47 ust. 2, decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu organ zobowiązany jest wydać, na wniosek jednostki organizacyjnej w terminie 18 miesięcy od dnia jego złożenia. Ponadto podkreślił, że wydanie żądanej decyzji, zdaniem odwołującego, uzależnione jest od zbędności nieruchomości dla wnioskodawcy. Cytując brzmienie zapisu art.47 ust. 2 cyt. ustawy, odwołujący Zakład wskazał, że organ nie może na podstawie tegoż przepisu, wydać decyzji odmownej, w sensie nie uwzględnienia wniosku, w przypadku zachowania wymogów procedury tej ustawy, tj. posiadania przez wnioskodawcę zgody jednostki nadrzędnej. Zarzucił organowi również błędną interpretacje przepisów ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa. Podkreślił, że wydanie decyzji o wygaszeniu trwałego zarządu nieruchomości, nie tylko nie umożliwia najemcom lokali mieszkalnych możliwości skorzystania z takiej ewentualności, lecz wręcz przeciwnie – wygaszenie trwałego zarządu możliwość taką przybliża i przyśpiesza, gdyż to starosta jest organem właściwym do dokonania sprzedaży takiego mieszkania. Powyższe, zdaniem odwołującego Zakładu, świadczy o niewłaściwej interpretacji i niewłaściwym zastosowaniu w sprawie przepisów, na podstawie których oparł swoje rozstrzygnięcie Starosta Powiatu [...]. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa oraz art. 47 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz. 543), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu, organ odwoławczy wskazał, że wygaszenie trwałego zarządu następuje w sytuacji, gdy nieruchomość lub jej część stała się jednostce zbędna, czyli zbyteczna, niepotrzebna. Jednakże z uwagi na brak definicji ustawowej, co do pojęcia zbędności, Wojewoda wskazał, że należy ją odnieść do zbędności faktycznej a nie formalnie oświadczonej przez zainteresowany Zakład, nawet przy zgodzie organu go nadzorującego. Ponadto stwierdził, że będące przedmiotem trwałego zarządu nieruchomości mieszkaniowe są zajęte, lokale są wynajęte przez Zakład Karny na mocy umów cywilnych, osobom związanym stosunkiem pracy z Zakładem, lub byłym pracownikom albo członkom ich rodzin. Ta okoliczność uzasadnia, zdaniem organu odwoławczego, że stwierdzenia o zbędności przez Zakład rozmijają się z istniejącym stanem i dlatego odwołanie nie może być uwzględnione. Przywołując art. 10 ustawy o zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa, Wojewoda wskazał na konieczność współdziałania przy sprzedaży lokali dotychczasowego trwałego zarządcy nieruchomości – będącego równocześnie wynajmującym mieszkania i pracodawcą, a starostą jako reprezentantem Skarbu Państwa, uprawnionym do zbywania mieszkań. Dodatkowo podał, że mieszkania do sprzedaży winny być przygotowane, przez skarżący Zakład, zgodnie z wymogami ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (Dz. U. z 2000r. Nr 80, poz. 903), w tym wydzielenie działek związanych z poszczególnymi budynkami. W skardze na powyższą decyzję, Zakład Karny Nr [...] w S., wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Starosty Powiatu [...]. Zarzucił zaskarżonej decyzji, naruszenie przepisów prawa materialnego, art. 47 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 10 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa, poprzez niewłaściwą ich interpretację. Ponadto wskazał na błędne ustalenie stanu faktycznego w sprawie, poprzez przyjęcie, że skarżący Zakład jest związany z lokatorami umowami cywilnoprawnymi. Zaznaczył, że skoro do wniosku w sprawie wygaszenia trwałego zarządu nieruchomości, dołączył żądane i wskazane przez organ dokumenty oraz wskazał możliwość zagospodarowania tejże nieruchomości, to w ocenie skarżącego brak było podstaw faktycznych i prawnych do wydania decyzji o odmowie wygaszenia trwałego zarządu. Przywołując ustawę z dnia 26 kwietnia 1996 o Służbie Więziennej, skarżący wskazał na łączący go stosunek z lokatorami, na podstawie decyzji administracyjnej, oraz na brak obligatoryjnej statutowej działalności w zakresie administracji lokalami mieszkalnymi, jak również możliwościami przekazywania nieruchomości mieszkalnych innym jednostkom. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przywołaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy odnotować, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny. Na zasadzie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzygają spory kompetencyjne i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa wyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym, podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270). Sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, w tym z przepisami postępowania administracyjnego. Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest kwestionowanie przez Zakład Karny Nr [...] w S., odmowy wygaszenia trwałego zarządu przysługującego skarżącemu w stosunku do nieruchomości o łącznej powierzchni 2, 7955 ha, zabudowanej 10 budynkami mieszkalnymi. Materialnoprawne zagadnienia, związane z odmową wygaszenia trwałego zarządu, określa ustawa z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz. 543), jednakże nie objęte kwestie proceduralne tą ustawą zawarte są w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego (kpa). Wszczęcie postępowania w rozpatrywanej sprawie nastąpiło na wniosek Zakładu Karnego Nr [...] w S., z dnia 29 sierpnia 2000r, złożony w trybie art. 47 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. We wniosku zwrócono się o wydanie decyzji, składając oświadczenie, że nieruchomości ujęte w pkt. od 1 do 6, będące w trwałym zarządzie stały się zbędne. Po złożeniu do Starosty Powiatu [...], wniosku o wydanie decyzji, o wygaśnięciu trwałego zarządu, organ zażądał, pismem z dnia 12 września 2000r. od wnioskodawcy, dostarczenia dokumentów i informacji, z zaznaczeniem, że przystąpi do rozpatrzenia wniosku, po ich dostarczeniu. Wskazano na konieczność przeprowadzenia podziału geodezyjnego tej działki i podaniu jej numeru; dostarczenia oryginału zgody jednostki nadrzędnej, uznającej zbędność wykazanych nieruchomości oraz uchwały Rady Nadzorczej Spółdzielni Mieszkaniowej potwierdzającej zamiar przejęcia tych nieruchomości. Po uzyskaniu wymienionych dokumentów i informacji, Zakład Karny dołączył je do nowego wniosku, z dnia 27 marca 2001r. zwracając się ponownie o wygaszenie trwałego zarządu dla tych nieruchomości. W decyzji Starosty, jak i decyzji Wojewody nie odniesiono się do dołączonych przez wnioskodawców dokumentów a wskazanych przez organ I instancji. Decyzja administracyjna w swoim rozstrzygnięciu negatywna dla strony, musi zawierać uzasadnienie. Przepis art. 107 § 3 kpa wskazuje, co powinno być zawarte w uzasadnieniu. Wysoką rangę uzasadnienia faktycznego decyzji zaakcentowano w tezie wyroku NSA z 18.6.1997r., IV SA 16660/96 (ONSA 1998, Nr 2, poz. 63), stwierdzając, że przepis art. 107 § 3 kpa statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów. W rozpatrywanej sprawie z uzasadnień nie wynika, na jakich dowodach oparł się organ przy orzekaniu, a którym dokumentom, żądanym pismem z dnia 12 września 2000r. odmówiono mocy dowodowej. Brak w uzasadnieniu decyzji, odniesienia się do zgromadzonych w aktach dokumentów, nie daje podstaw do przyjęcia, w dochowaniu jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego zawartej w art. 7 kpa, nakazującej organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zarzut skarżącej o błędnych ustaleniach faktycznych w sprawie należy uznać za zasadny. Jeżeli organ, w motywach uzasadnienia podaje o wiążących skarżący Zakład, umowach cywilnoprawnych z lokatorami, to winien wykazać, z jakiego źródła wywodzi takie twierdzenie, które jest kwestionowane. Żądając stosownej uchwały Rady Nadzorczej Spółdzielni Mieszkaniowej, która znajduje się w aktach, organ pominął milczeniem zawarte w niej oświadczenie w zakresie nabycia nieruchomości objętej wnioskiem skarżącego Zakładu. Zgodnie natomiast z art. 77 § 1 kpa, organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W przedmiotowej sprawie, Sąd identyfikuje się ze stanowiskiem zawartym w wyroku NSA w Warszawie, z dnia 4 lipca 2001r., sygn. akt. I SA 1768/9 (LEX nr 54171), uznając za dowolne traktowanie ustalenia faktyczne, znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Zauważyć należy, że oczekiwane dowody w sprawie, miały służyć organowi do podjęcia decyzji, jednakże pominięto nad nimi rozważania. Pomimo odmowy wygaszenia trwałego zarządu, w uzasadnieniu decyzji, bez przywoływania przepisu, wskazuje się na obowiązek skarżącego, jako administratora, przygotowania mieszkań do sprzedaży, w tym, wydzielenia działek związanych z poszczególnymi budynkami. Jeżeli dokonywanie tych czynności, nie służy do rozstrzygania w sprawie o wygaszenie trwałego zarządu, to zauważyć należy, że takie wskazywanie w uzasadnieniu decyzji jest niewłaściwe, bowiem decyzja kształtuje stosunki administracyjno-prawne, które winne mieć oparcie w przepisach. Odmowa wygaszenia trwałego zarządu powinna natomiast być poprzedzona ustaleniami faktycznymi na podstawie dowodów, gdyż wszelkie niedopowiedzenia nie mogą być interpretowane na niekorzyść skarżącego Zakładu. Dokumenty i oświadczenia składane przez stronę w postępowaniu administracyjnym korzystają z domniemania prawdziwości, jeżeli nie są oczywiście sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi administracyjnemu z urzędu. Zaznaczyć należy, że ciężar dowodu na mocy art. 77 § 1 kpa obciąża organ administracyjny. Powyższe wywody oznaczają, ze stan sprawy nie został należycie wyjaśniony, poprzez brak wykazania oceny dowodów dostarczonych przez Zakład Karny Nr [...] w S., co stanowi przeszkodę do zbadania trafności merytorycznego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu organy z naruszeniem dyspozycji przepisu art. 7, 77§1 i art.107§3 kpa, orzekły o odmowie wygaśnięcia trwałego zarządu nieruchomości dla wnioskodawcy. Z tych przyczyn zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca Starosty Powiatu [...], jako naruszające przepisy proceduralne w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), podlegały uchyleniu. Rozstrzygnięcie w punkcie drugim i trzecim wyroku dokonano na podstawie art. 152 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271).