II SA/Wr 2569/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: sekretarz sądowy Dorota Idczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2004 r. ze skargi W. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] , nr [...] w przedmiocie należności przedemerytalnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...], 2) orzeka, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Decyzją z dnia [...], nr [...], Starosta [...] , działając na podstawie treści art .art. 37 l ust. 1 i 2, 37 j, 37 o ust. 1 oraz 6 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001r. Nr 6, poz. 56), zwanej dalej ustawą, orzekł o odmowie przyznania W. K. zasiłku przedemerytalnego od dnia 4 czerwca 2001r. W uzasadnieniu decyzji podano, iż w oparciu o dostarczoną dokumentację ustalono łączny okres zatrudnienia wnioskodawcy wynoszący 28 lat i 5 miesięcy, w tym 23 lata i 2 miesiące pracy w warunkach szkodliwych, co daje podstawę do przyznania zasiłku dla bezrobotnych w wysokości 120 % zasiłku podstawowego. Do powyższych wyliczeń nie zaliczono okresu od 1 czerwca 1969r. do 31 grudnia 1969r., gdyż oświadczenie W. K. oraz zeznania świadka J. Z. na okoliczność świadczonej w tym czasie pracy uznano za niewiarygodne. W odwołaniu od powyższej decyzji W. K. zakwestionował wyliczenia lat pracy. Stwierdził, iż bezpodstawnie nie doliczono do zatrudnienia okresu od 1 czerwca 1969r. do 30 września 1975r., za który PGR A nie posiada dokumentacji pracowniczej. Stwierdził, iż wykonywanie pracy w tym okresie potwierdzili dwaj świadkowie, którzy zgodnie podali, że odwołujący się pracował w pełnym wymiarze godzin, jako stały robotnik sezonowy, wykonujący pracę przez cały rok kalendarzowy. Sezonowość pracy polega na wykonywaniu różnych prac uzależnionych w rolnictwie od sezonu. Jednocześnie W. K. zgłosił gotowość przedstawienia, w zależności od potrzeby, zeznań innych świadków. Decyzją z dnia [...], nr [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 6 c ust. 2 i art. 37 j ustawy oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż odwołujący się otrzymał status osoby bezrobotnej z dniem 2 kwietnia 2001r. oraz prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 10 kwietnia 2001r. Przedłożone dokumenty, w tym zaświadczenie PGR w B. – Zakład Rolny A oraz zaświadczenie Agencji Rolnej Skarbu Państwa w O., potwierdzają okres uprawniający do zasiłku wynoszący 28 lat, 7 miesięcy i 18 dni, w tym 23 lata, 2 miesiące i 9 dni wykonywania prac w szczególnych warunkach. W powyższych wyliczeniach nie uwzględniono zeznań świadków J. Z., J. R. i Z. M., potwierdzających pracę odwołującego się m.in. w części roku 1969, ze względu na fakt, że wymienieni świadkowie w jednych zeznaniach podają, iż praca wykonywana przez W.K. była stała, natomiast w drugich, że była to praca sezonowa. Ponadto Wojewoda [...] poinformował, iż po zmianie przepisów, istnieje możliwość zaliczenia do okresu uprawniającego do zasiłku przedemerytalnego okresu pobieranego zasiłku, jednak mimo wliczenia 12-to miesięcznego okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych, strona nie będzie posiadała 30 letniego okresu zatrudnienia, a tym samym nie nabędzie prawa do zasiłku przedemerytalnego. Z powyższą decyzją nie zgodził się W. K., który składając skargę do Sądu Administracyjnego wniósł o jej uchylenie, a także o dopuszczenie dowodu z przesłuchania świadków – J. Z. i Z. M.. Skarżący powtórzył argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji Starosty [...] podkreślając, iż prosił Wojewodę [...] o zakreślenie terminu do złożenia nowych wniosków dowodowych, o ile zeznania świadków, którzy występowali przed organem pierwszej instancji , nie będą wystarczające. Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie odnotować należy, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy sąd administracyjny. W tym przypadku jest to, z mocy § 1 pkt 9 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości ( Dz. U. Nr 72, poz.652), tut. Sąd. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U .Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, iż nie odpowiada ona wymogom prawa. Podobna ocena dotyczy decyzji Starosty [...] z dnia [...], nr [...], którą Sąd objął swą kontrolą, korzystając z uprawnienia jakie płynie z treści art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej Prawo o postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie istota sporu dotyczy odmowy zaliczenia do okresu zatrudnienia W. K. zgłoszonej przez niego pracy w Zakładzie Rolnym A w dacie od 1 czerwca 1969r. do 31 grudnia 1969r. Skarżący w trakcie całego postępowania administracyjnego podnosił, iż jest wiele osób, które mogą potwierdzić fakt świadczenia przez niego pracy w spornym okresie. Skoro organy administracyjne obu instancji uznały za mylące, czy też niewiarygodne zeznania świadków, jakie zostały złożone przed pracownikami organu pierwszej instancji, winny były za sugestią strony dopuścić dowód z zeznań innych osób. Na organie spoczywa bowiem obowiązek wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, co wynika z treści art. art. 7 i 77 k.p.a. Okoliczność braku dokumentacji pracowniczej nie może szkodzić stronie, zwłaszcza gdy wskazuje ona na środki dowodowe, za pomocą których może dojść do wyjaśnienia sprawy. W tym miejscu nie sposób nie zauważyć, iż Wojewoda [...] naruszył treść art. 136 k.p.a. Z przepisów postępowania administracyjnego nie wynika usytuowanie organu odwoławczego jako organu wyłącznie reformatoryjnego ani też jako organu wyłącznie kasacyjnego. Skoro postępowanie odwoławcze jest postępowaniem merytorycznym, to również na organie odwoławczym spoczywają obowiązki w zakresie postępowania dowodowego, którego granice określa art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a. Jeśli organ drugiej instancji stwierdzi, że materiał zebrany przez organ pierwszej instancji był niewystarczający do prawidłowego załatwienia sprawy lub zostaną zgłoszone nowe wnioski dowodowe, może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów. Przenosząc powyżej zaprezentowane rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż uzyskanie przez Wojewodę [...] dodatkowych zeznań świadków, o co ubiegał się skarżący, mieści się w granicach postępowania dowodowego, możliwego do przeprowadzenia w trakcie postępowania odwoławczego. Co więcej, pozwoliłoby to ocenić, czy okoliczność zgłoszonej pracy, świadczonej w 1969r., można uznać za udowodnioną. Świadkowie zeznający przed organami administracji zgodnie twierdzą, iż W. K. pracował w Zakładzie Rolnym w P. od czerwca do grudnia 1969r., dlatego też poparcie tego twierdzenia nowymi dowodami, zwłaszcza w zakresie charakteru wykonywanej pracy, jest jak najbardziej uzasadnione. Z uwagi na nie wyjaśnienie opisanej wyżej okoliczności, organy pierwszej i drugiej instancji nie miały wystarczających podstaw do wydania decyzji i przesądzenia o nie zaliczeniu spornego okresu do łącznego czasu zatrudnienia. Niezależnie od powyższego Sąd dostrzega, iż decyzje organów obu instancji dodatkowo naruszają przepis art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie wyjaśnienia w treści aktów stanu faktycznego sprawy, na którym oparto się, wydając negatywne dla skarżącego decyzje. Z rozstrzygnięcia Starosty [...] dowiadujemy się, iż łączny okres zatrudnienia W. K. wynosi 28 lat i 5 miesięcy , z czego 1107 dni, czyli 4 lata i 19 dni, to praca w latach 1971-1975 w PGR A. Organ nie podał sposobu wyliczenia okresu zatrudnienia. Z kolei w decyzji Wojewody [...], która utrzymała w mocy decyzję organu pierwszej instancji podano, iż łączny okres zatrudnienia skarżącego wynosi 28 lat, 7 miesięcy i 18 dni, z czego w latach 1971 – 1975 W. K. pracował w Zakładzie Rolnym w P. 1160 dni, co daje 3 lata, 2 miesiące i 9 dni. Organ odwoławczy nie wytłumaczył w jaki sposób wyliczył przyjęte do rozstrzygnięcia lata pracy oraz nie wyjaśnił , skąd wzięła się różnica pomiędzy ustaleniami organu pierwszej i drugiej instancji. Jest to konieczne tym bardziej, że sprzeczności w wyliczeniach dotyczą tego samego okresu pracy, bo w obu przypadkach chodzi o lata 1971-1975. Ograniczenie się w treści decyzji do przedstawienia końcowych wniosków z przeprowadzonych ustaleń, bez wyjaśnienia w sposób przekonujący i dostępny dla stron oraz Sądu podstaw rozstrzygnięcia, stanowi naruszenie – oprócz wskazanego art. 107 § 3 k.p.a. – ogólnych zasad prawa administracyjnego, w szczególności dotyczących obowiązku przestrzegania prawa oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, które niewątpliwie miały wpływ na wynik sprawy , spowodowały konieczność uchylenia decyzji obu instancji , po myśli przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit.c Prawo o postępowaniu. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych wyżej ustaleń i rozważań Sądu. Rozstrzygnięcia w punkcie drugim wyroku dokonano na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu.