II SA/Wr 257/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Palus, Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.), Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Protokolant Anna Biłous, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 września 2009r. sprawy ze skargi U. i Z. J. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki ściany od strony granicy z działką nr [...] w W. I. uchyla decyzję I i II instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Postanowieniem z dnia [...] doręczonym w dniu 8.08.2008r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy budynku gospodarczym na działce nr 43 w sposób odbiegający od przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) i nałożył na skarżących obowiązek przedłożenia inwentaryzacji budowlano-geodezyjnej wykonanego budynku z oznaczeniem rzeczywistej odległości od granicy działki. W uzasadnieniu organ twierdził, że wszczął postępowanie na wniosek właściciela sąsiedniej nieruchomości. W trakcie kontroli organ stwierdził rozpoczęcie budowy budynku o wymiarach 4,50 x 5,80 x 5,40 x 4,60 położonego w odległości około 0,30 m od granicy z działką sąsiednią. Przy granicy działki zlokalizowany jest budynek gospodarczy sąsiada skarżących. Roboty budowlane rozpoczęto na podstawie zgłoszenia, wobec którego właściwy organ nie zgłosił sprzeciwu. Roboty prowadzono w miejscu opisanym w zgłoszeniu. Usytuowanie budowanego budynku jest niezgodne z §12 ust. 3 i 4 warunków technicznych. Decyzją z dnia [...] organ ten na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego nałożył na skarżących obowiązek wykonania rozbiórki ściany od strony granicy z działką nr [...] poprzez demontaż płyt betonowych w budynku gospodarczym zlokalizowanym na działce nr [...] . W uzasadnieniu organ przytoczył ustalenia poczynione podczas kontroli na temat opisu technicznego i lokalizacji budynku gospodarczego na działce siedliskowej oraz budynku gospodarczego na działce sąsiedniej. Budowa rozpoczęta została po zgłoszeniu, do którego nie wniesiono sprzeciwu i prowadzona była zgodnie ze zgłoszeniem. Według inwentaryzacji budowlano -geodezyjnej budynek usytuowano w odległości od 13 do 50 cm od granicy. Zgodnie z §12 ust. 1 warunków technicznych obiekt powinien znajdować się w odległości co najmniej 3 m od granicy działki. Nie zachodzi żaden z warunków określonych w §12 ust. 3 i 4 tego rozporządzenia umożliwiających sytuowanie budynku w odległości mniejszej. Po demontażu ściany od strony granicy budynek będzie miał charakter wiaty i zostanie doprowadzony do stanu zgodnego z prawem. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucili, że rozpoczęli budowę na podstawie zgłoszenia. Usunięcie ściany pozbawi ochrony przechowywane w budynku maszyny rolnicze. Przesunięcie budynku na odległość 3 m od granicy jest niemożliwe, gdyż spowoduje utratę placu manewrowego oraz wjazdu do stodoły. Budynek gospodarczy sąsiada jest w złym stanie technicznym i stwarza zagrożenie dla dzieci. Decyzją z dnia [...] organ odwoławczy uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ ocenił zarzuty zawarte w odwołaniu jako bezzasadne. Wprawdzie inwestor rozpoczął roboty na podstawie zgłoszenia przyjętego bez sprzeciwu, to jednak zgłoszenie narusza art. 30 prawa budowlanego poprzez realizację obiektu z naruszeniem §12 warunków technicznych. Organ I instancji prawidłowo wdrożył procedurę naprawczą z art. 50-51 ustawy, jednak nałożył obowiązek wykraczający poza dopuszczalne ramy przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2, gdyż nakazał zmianę charakteru obiektu bez zmiany niedozwolonego usytuowania względem granicy. Decyzją z dnia [...] organ i instancji na tej samej podstawie prawnej nakazał skarżącym przebudowę budynku gospodarczego przez rozbiórkę ściany od strony granicy i wykonanie ściany zewnętrznej pełnej w odległości nie mniejszej niż 3,00 m od tej granicy. W uzasadnieniu organ przytoczył takie same ustalenia i oceny. Dodatkowo podkreślił, że na tym terenie brak jest obowiązującego planu miejscowego, zaś rozmiary działki inwestora pozwalają na zachowanie wymaganych odległości budynku od granicy. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił, że zachodzą określone w §12 ust. 3 lub 4 warunków technicznych przypadki, pozwalające na uznanie lokalizacji budynku za prawidłową. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ przytoczył takie same ustalenia jak w poprzedniej decyzji. Organ twierdził, że podstawą wstrzymania robót był art. 50 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego. W nawiązaniu do zarzutu odwołania organ przeprowadził obszerną wykładnię §12 rozporządzenia dochodząc do wniosku o niedopuszczalności usytuowania budynku skarżących w odległości mniejszej od 3m od granicy z działką sąsiednią. Przepisy o warunkach technicznych mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Według organu, jeżeli budynek został wybudowany niezgodnie z normami techniczno - budowlanymi, organ nadzoru budowlanego obowiązany jest, mimo iż inwestor legitymuje się zgłoszeniem i realizuje inwestycję na warunkach określonych w zgłoszeniu, podjąć kroki zmierzające do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Organ nie był uprawniony do żądania od inwestora przesunięcia obiektu budowlanego, mógł natomiast nakazać rozbiórkę określonej części budynku i jego usytuowanie w odległości od granicy działki zgodnej z przepisami. Z przyprowadzonych dowodów (oględziny, mapa działki) wynikało niewątpliwie, że rozmiary działki pozwalają na zgodne z prawem usytuowanie budynku. W skardze do sądu administracyjnego skarżący podnieśli, że wykonanie nałożonego obowiązku jest niemożliwe i w rzeczywistości oznacza nakaz rozbiórki całego budynku, bowiem rozmiary działki nie pozwalają na jego usytuowanie w innej części. Na plac manewrowy wjeżdżają ciężarówki i maszyny rolnicze, które już obecnie mają problemy z poruszaniem się z uwagi na niewielkie rozmiary podwórka. Budowa na pozostałej części działki naruszałaby unijny zakaz zmniejszania obszaru użytków zielonych. Istniejąca ściana zewnętrzna budynku stanowi część ogrodzenia betonowego działki i nie szkodzi interesom sąsiada, przeciwnie, to zły stan techniczny należących do niego budynków stojących w granicy działki stwarza zagrożenie dla skarżących. W załączniku do skargi skarżący doprecyzowali, że plan manewrowy ma wymiary 17 x 25 m, usytuowane są na nim liczne budynki gospodarcze o różnym przeznaczeniu, do których już obecnie jest utrudniony przejazd, gdy przykładowo kombajn ma wymiary 9 x 5 m, ciągnik z agregatem 8x3m, z przyczepą ma długość 10 m a z pługiem 9 m. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. W piśmie procesowym skarżący dodatkowo zarzucili, że wybudowali budynek w dobrej wierze po dokonaniu zgłoszenia, wobec którego nie wniesiono sprzeciwu oraz ponownie uszczegółowili argumentację dotyczącą katastrofalnych skutków gospodarczych wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżący pomimo pouczenia nie wnieśli o zwrot kosztów sądowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Jedyne występujące w nin. sprawie i wymagające rozstrzygnięcia zagadnienie prawne sprowadza się do dokonania oceny, czy i w jakim przypadku organ nadzoru budowlanego uprawniony jest do przeprowadzenia postępowania zmierzającego do przywrócenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, w sytuacji gdy obiekt ten został wybudowany lub jego budowa została rozpoczęta po dokonaniu przez inwestora zgłoszenia zamiaru budowy i jest realizowana w sposób zgodny z warunkami opisanymi w zgłoszeniu, gdy jednocześnie jest niewątpliwe, że wobec tego zgłoszenia powinien zostać wniesiony sprzeciw, którego wniesienia właściwy organ bezpodstawnie zaniechał. Cała pozostała argumentacja zawarta w skardze była w sposób oczywisty bezzasadna. Z treści §12 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wynikało bowiem niewątpliwie ,że budynek zwrócony ścianą bez otworów mógł być sytuowany w odległości innej niż co najmniej 3 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną jedynie wówczas, gdy miał przylegać do istniejącego budynku wybudowanego w granicy działek bądź też będzie sytuowany w odległości co najmniej 1,5 m od granicy, gdy istniejący budynek na sąsiedniej działce znajduje się w odległości co najmniej 1,5 m od tej granicy (mowa o wersji obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji). Rozporządzenie wymagało więc albo bezpośredniej styczności budynków sąsiednich albo zachowania odległości między nimi i pasa dostępu do nich o szerokości co najmniej 3 m (po 1,5 m z obu stron granicy), co było niewątpliwie podyktowane zrozumiałą potrzebą niestwarzania potencjalnych zagrożeń lub niedogodności w utrzymaniu budynku powstałych w razie zbyt bliskiego sąsiedztwa budynków (por. §204 ust. 5 oraz §206 rozporządzenia). Rozporządzenie w obecnej wersji reguluje kwestię usytuowania budynku gospodarczego w sposób niejasny, w każdym razie z odesłania zawartego w §12 ust. 6 przy końcu przepisu (w nowej wersji) może wynikać zezwolenie na sytuowanie budynku gospodarczego o długości mniejszej niż 5,5 m i wysokości mniejszej niż 3 m, bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną ( lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m) ścianą bez otworów niezależnie od sposobu zagospodarowania sąsiedniej działki. Ta nowa regulacja nie miała oczywiście znaczenia przy kontroli legalności zaskarżonej decyzji, dokonywanej przez Sąd według stanu faktycznego i prawnego z daty wydania decyzji, ale też nie mogłaby mieć znaczenia w przyszłości, skoro budynek położony jest niewątpliwe nie w granicy działek i w odległości mniejszej od 1,5m. Ta ostatnia uwaga odnosi się także do możności stosowania §12 ust. 3 w przedniej wersji, zatem nie było konieczności wykładni zwrotu "nie jest możliwe zachowanie odległości, o której mowa w ust. 1pkt 2, ze względu na rozmiary działki", czy dotyczy niemożliwości tylko technicznej czy również gospodarczej (której rozważenie postulował skarżący). Możność ta odnosiła się bowiem jedynie do budynków sytuowanych bezpośrednio w granicy działek bądź w odległości co najmniej 1,5 m od granicy, co w nin. sprawie nie miało miejsca. Nawet ograniczając oceny do kwestii stosowania §12 warunków technicznych organ powinien w każdej sprawie odnieść się do wszystkich elementów tego przepisu w nawiązaniu do stanu faktycznego danej sprawy, co wymaga ustalenia i rozważenia pojęcia działki budowlanej (którego prawo budowlane nie definiuje) i charakteru sąsiedniej działki jako budowlanej oraz że obiekt sytuowany jest budynkiem. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brakowało takich wyraźnych stwierdzeń, o ile nawet przesłanki ewentualnego stosowania §12 wynikały z pewnych ustaleń lub przyjętych domniemań. Mniej jasne było stanowisko organu w podstawowej kwestii podstawy dla wdrożenia procedury naprawczej. Podstawą wyraźnie wskazaną przy wszczęciu postępowania był przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego, czyli stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego prowadzenia robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Przepis ten jest w gruncie rzeczy równie niejasny jak większość pozostałych przepisów ustawy, co nie zwalnia od próby jego objaśnienia przez organ stosujący prawo . Można wyrazić pogląd, że przepis ten odnosi się do sytuacji opisanej w art. 36 a ustawy, a następnie art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 (czyli nie odnosi się do robót wykonanych, art. 51 ust. 7) oraz art. 55 pkt 2 i art. 59a i nast. ustawy. Byłoby co najmniej wątpliwe, czy omawiany przepis odnosi się do robót budowlanych prowadzonych na podstawie zgłoszenia. Przepis ten w sposób wyraźny nie pozwala na ponowną kontrolę aktu prawnego zezwalającego na rozpoczęcie budowy, lecz czyni ten akt punktem odniesienia przy ocenie sposobu jego realizacji. Samo bowiem wykonywanie legalnych robót budowlanych może być wadliwe przez to właśnie, że narusza akt stosowania prawa stwarzający stan legalności budowy bądź jest niezgodne z przepisami. Gdy akt ten był wadliwy, czyli naruszał przepisy, to organ nadzoru budowlanego nie ma uprawnienia do prowadzenia tylko z tej przyczyny postępowania naprawczego. Prowadzi to do konkluzji, że zapewne przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy prawdopodobnie w ogóle nie odnosi się do robót prowadzonych na podstawie zgłoszenia, a gdyby nawet byłby tak rozumiany, to nie uzasadnia on wszczęcia postępowania naprawczego w przypadku stwierdzenia, że roboty budowlane prowadzone są zgodnie z treścią zgłoszenia zamiaru budowy, zaś sam sposób ich realizacji nie narusza przepisów, o ile nawet wskutek naruszenia przepisów właściwy organ powinien wnieść sprzeciw, lecz tego nie uczynił. Jak już wskazano, organ odwoławczy upatrywał podstawę do prowadzenia postępowania naprawczego w art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy, chociaż bliżej tej okoliczności od strony faktycznej i prawnej nie uzasadnił. Przepis ten reguluje przypadek prowadzenia robót budowlanych "na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 ". Przepis ten również jest niejasny, a przynajmniej stać taki się musi po zapoznaniu się z mozaiką jego komentarzowych objaśnień. Przepis art. 30 ust. 1 wymienia rodzaje robót budowlanych, które dla legalnego ich wykonywania nie wymagają pozwolenia na budowę, lecz dokonania zgłoszenia. Naruszenie tego przepisu polega zapewne na zgłoszeniu robót budowlanych, które wymagały pozwolenia na budowę. Okoliczność ta stanowi przesłankę zgłoszenia sprzeciwu (art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy), lecz jego niewniesienie nie legalizuje takich robót, jak to się przypuszczalnie dzieje w przypadku zaniechania złożenia sprzeciwu z przyczyn przewidzianych w art. 30 ust. 6 pkt 2 i 3 oraz ust. 7 ustawy. Można od razu zauważyć, że swoista legalizacja robót uzasadniających wszczęcie postępowania naprawczego zawarta jest w przepisach art. 50 ust. 4 i art. 51 ust. 1 ustawy warunkujących możność kontynuowania tego postępowania od zachowania ważności przez postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, zatem dla ustawodawcy niekiedy bardziej istotny jest wzgląd na ochronę inwestorów przed nękaniem przez organy nadzoru budowlanego, od potrzeby doprowadzenia obiektów budowlanych do stanu zgodnego z prawem za wszelką cenę i pomimo opieszałości lub zaniechań organów. Organ powinien wykazać naruszenie art. 30 ust. 1 ustawy przy dokonywaniu zgłoszenia, co wymaga szczegółowych ustaleń i oceny treści zgłoszenia z przepisami art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2 ustawy, które wchodzą w rachubę w nin. sprawie. Wymaga to również objaśnienia przez organ pojęcia "rozpiętości konstrukcji" oraz rozważenia, czy skarżący budowali budynek wolnostojący. Trudna do oceny procesowej jest sytuacja, w której organ odwoławczy sprzecznie z ostatecznym postanowieniem o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, wskazuje w uzasadnieniu decyzji naprawczej odmienną podstawę do wdrożenia postępowania naprawczego. Można uważać, że dopuszczalność wydania decyzji merytorycznej uzależniona jest nie tylko od zachowania ważności postanowienia, ale również od niekwestionowania wskazanej w nim podstawy. W razie stwierdzenia odmiennej podstawy do prowadzenia postępowania naprawczego, powinna zostać od początku uruchomiona procedura z art. 50 i art. 51 ustawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji było w tym zakresie niejasne, bowiem wskazanie odmiennej podstawy nie zostało powiązane z krytycznym odniesieniem się do rzeczywistej podstawy występującej w nin. sprawie. O ile jednak organ orzekł o środkach naprawczych po stwierdzeniu naruszenia przez inwestora art. 30 ust. 1 ustawy, co nie stanowiło podstawy do prowadzenia postępowania naprawczego, to w istocie wydał decyzję nie poprzedzoną postanowieniem z art. 50 ustawy, co stanowiło istotne naruszenie art. 51 ustawy. Odnosząc się dalej do wykładni art. 50 ust. 1 ustawy w kontekście robót wymagających zgłoszenia można zauważyć, że niewątpliwie robót tych mogą dotyczyć przesłanki wdrożenia postępowania naprawczego wymienione w punktach 1,2 i 3 tego przepisu, przy czym przypadek przewidziany w pkt 2 dotyczy samego jedynie sposobu wykonywania robót, zaś w pkt 1 i 3 naruszeń prawa poprzedzających rozpoczęcie robót. Zaniedbanie wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ nie jest obojętne czy nieistotne dla oceny na temat dopuszczalności wszczęcia postępowania przez organ nadzoru budowlanego. Tam, gdzie podstawą dla wszczęcia postępowania naprawczego jest sam jedynie sposób prowadzenia robót, organ ten nie może kwestionować legalności podstawy dla ich prowadzenia .Organ nadzoru budowlanego nie ma kompetencji nadzorczych w odniesieniu do aktów zdziałanych przez organ architektoniczno - budowlany, w tym sensie, aby miał uprawnienie do ponownego przeprowadzenia kontroli wniosku inwestora lub poprawienia wadliwego aktu poza dopuszczalnymi ramami procesowymi, jak przykładowo możność zainicjowania postępowania nadzwyczajnego. W przypadku zgłoszenia nie ma aktu nadającego się do podważenia lub poprawienia. Nie było istotne, że w nin. sprawie zachodziły oczywiste podstawy do wniesienia sprzeciwu wymienione w art. 30 ust. 6 pkt 2 (naruszenie §12 warunków technicznych) i ust. 7 pkt 1 lub 4 ustawy, lecz było istotne, że właściwy organ tego sprzeciwu nie wniósł. W przypadku naruszenia uprawnień właściciela sąsiedniej nieruchomości może on uruchomić środki obrony cywilnoprawnej, które zawsze wchodzą w rachubę tam, gdzie nie działają instrumenty z zakresu prawa administracyjnego. Można jedynie rozważać, czy w przypadku omawianych przykładów przypadkowego zalegalizowania budynku (związanego z niedozwolonym zaniechaniem organu), przecież wybudowanego sprzecznie z przepisami, nie należałoby dopuścić zrealizowania przez organ nadzoru budowlanego kompetencji przewidzianych w art. 62 ust. 3 lub art. 66 prawa budowlanego. Jednakże sytuacje te nie powinny dotyczyć naruszenia wszelkich przepisów techniczno- budowlanych, a w szczególności wymagań w zakresie sytuowania budynków, które nie odnoszą się do stanu technicznego samego budynku, ale raczej nakierowane są na ochronę sfery cywilnoprawnej podmiotów uprawnionych rzeczowo do nieruchomości sąsiedniej, chociaż środkami administracyjnymi. Nie idzie tutaj o snucie rozważań prawnych poza granicami sprawy (stąd nie rozwijano skądinąd ciekawego problemu sposobu odniesienia się do budynków wybudowanych niezgodnie z planem miejscowym, jednak po zgłoszeniu i bez sprzeciwu), lecz wskazanie na konieczność rozgraniczenia przypadków, w których budynek wybudowany niezgodnie z przepisami techniczno- budowlanymi pomimo swoistego zalegalizowania wskutek niewniesienia sprzeciwu bądź dopuszczenia do utraty ważności postanowienia z art. 50, będzie mógł zostać poddany postępowaniu organu nadzoru budowlanego oraz przypadków, w których byłoby to wykluczone. W ocenie Sądu w nin. sprawie z powodów już przedstawionych organ nie miał takich możliwości prawnych, przynajmniej z podstawy wymienionej w postanowieniu wstępnym. Już podkreślono, że kwestia zgodności budowy z warunkami technicznymi została uprzednio zbadana przez właściwy do tego organ i inwestor działał następnie w zaufaniu do wyrażonej przez organ administracji budowlanej oceny o istnieniu tej zgodności. Organ nadzoru, w którego kompetencjach nie leży badanie tej zgodności, lecz ocena czy inwestor w sposób legalny przystąpił do budowy i czy prowadzi ją w sposób nie naruszający warunków udzielonego mu pozwolenia na budowę (zastąpionego w tym przypadku brakiem sprzeciwu organu), nie mógł legalnie działającego inwestora traktować – bez wyraźniej w tym kierunku podstawy prawnej i z naruszeniem zasady wynikającej z art. 8 k.p.a. – jak sprawcę samowoli budowlanej. W podsumowaniu wyrażonych ocen Sąd wyraża pogląd prawny, że skoro rozpatrywana sprawa dotyczy stosowania art. 50 ust. 1 pkt 4 a następnie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, to w granicach tej sprawy nie było podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do inwestora prowadzącego budowę po jej zgłoszeniu i bez wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ oraz bez naruszenia warunków określonych w zgłoszeniu, o ile nawet istniały przesłanki do wniesienia sprzeciwu, zaś ustalenia organu nadzoru budowlanego mogły nasuwać przypuszczenie o istnieniu innych podstaw do wdrożenia postępowania naprawczego. Z tych względów i na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit. a i art. 152 oraz mając na uwadze art. 210§1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. J.T. 15.10.09r.