II SA/Wr 2588/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Cisek, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Asesor WSA Alicja Palus /sprawozdawca/, Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2005r. sprawy ze skargi R. T. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na wykonanie instalacji gazowej oddala skargę Decyzją z dnia [...] /Nr [...]/ Prezydent Miasta W. przyjmując w podstawie prawnej tego aktu przepis art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, umorzył postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na wykonanie instalacji gazowej w budynku przy ul. A. P. [...] w W. na rzecz R. T. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że R. T. pismem z dnia 29 września 1997 r. wystąpił do Wydziału Architektury Urzędu Miejskiego w W. o wydanie pozwolenia na wykonanie instalacji gazowej w należącej do niego części budynku mieszkalnego, ale w tym czasie prowadzone było w stosunku do przedmiotowego obiektu postępowanie administracyjne związane z dokonaną przez wnioskodawcę samowolą budowlaną, polegającą m.in. na zmianie elementów konstrukcyjnych w tej części budynku. Orzeczenie wydane w tym postępowaniu poddane zostało kontroli instancyjnej, a następnie kontroli sądowej poprzez skargę wniesioną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji podał, że kolejny wniosek o wydanie pozwolenia na wykonanie opisanej wcześniej instalacji gazowej został złożony przez R. T. w dniu 9 lipca 2001 r., ale wówczas organowi temu znany już był fakt stwierdzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego samowolnego wykonania przez wnioskodawcę robót budowlanych związanych z budową instalacji gazowej i centralnego ogrzewania. Z tego względu - jak wyjaśnił organ orzekający - R. T. został poinformowany o właściwości organu nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie oraz o nieważności załatwienia jej przez Prezydenta Miasta W. jako organu administracji architektoniczno-budowlanej. W zakończeniu uzasadnienia organ I instancji stwierdził, że wobec wykonania robót, których miałoby dotyczyć wnioskowane pozwolenie, jego udzielenie jest niemożliwe, a postępowanie w sprawie należy uznać za bezprzedmiotowe. Zasadność tej decyzji zakwestionował R. T. poprzez odwołanie wniesione do Wojewody D. W odwołaniu zostały przede wszystkim bardzo krytycznie ocenione dotychczasowe działania organów administracji publicznej, podejmowane w tej sprawie, których legalność była aktualnie oceniana w postępowaniach karnych, toczących się w Prokuraturze Rejonowej w W. i przed Sądem Rejonowym w W. R. T. zarzucił również, że instalację gazową wykonała firma p. T. na zlecenie A. B., zięcia E. K., który jest współwłaścicielem posesji przy ul. A. P. [...] w W. Oświadczył też, że chce legalnie wykonać instalację gazową i z niej korzystać. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda D. decyzją z dnia [...] Nr [...], stosując art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm./ orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Wojewoda D. wskazał, że przepis art. 105 kpa stanowi, że organ administracji publicznej umarza postępowanie z urzędu lub na wniosek strony, gdy stało się ono z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe. Następnie - odwołując się do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 12 marca 1993r. - sygn. akt III ARN 2/93 - organ ten wyjaśnił, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wtedy, gdy roboty budowlane zostały wykonane, a postępowanie toczy się w sprawie pozwolenia na budowę. W dalszej argumentacji organ orzekający podał, że w aktach organu I instancji znajduje się protokół z dnia 15 lutego 2001 r. sporządzony podczas oględzin przedmiotowej nieruchomości dokonanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w obecności Policji oraz pracowników Zakładu Gazowniczego w W., potwierdzający fakt, że instalacja gazowa oraz instalacja centralnego ogrzewania /wraz z montażem pieca gazowego/ zostały już wykonane bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Wyjaśnił również, że bez znaczenia w sprawie jest stwierdzenie odwołującego się, że to nie on dopuścił się samowoli budowlanej, bowiem znaczenie istotne w sprawie ma wyłącznie fakt, że roboty objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę zostały już wykonane. Organ orzekający uznał równocześnie, że w tych okolicznościach zaistniała bez wątpienia bezprzedmiotowość postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 kpa, a to pozwalało uznać rozstrzygnięcie organu I instancji za zgodne z prawem i utrzymać je w mocy. W skardze wniesionej na opisaną powyżej decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu R. T. zażądał stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Wojewody D. Opisał dotychczas podejmowane w sprawie działania i ponownie zarzucił, że nie wykonywał samowolnie żadnej instalacji gazowej dla siebie, jednocześnie oświadczając, że taką instalację wykonał jego sąsiad dla siebie, dysponując odpowiednim pozwoleniem. Podniósł też w skardze, że bezpodstawnie odmawia mu się wydania wnioskowanej decyzji, posługując się argumentami, które nie dotyczą jego osoby. Nadmienił też, że notatka Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 lutego 2002 r., z której wynika, że to on wykonał taką instalację nie jest prawdziwa, a sprawa dotycząca tej kwestii znajduje się w Sądzie Rejonowym w W. i zostanie w najbliższym czasie wyjaśniona. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie i powtórzył swoje twierdzenia, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, akcentując przede wszystkim to, że roboty których dotyczył wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę, zostały już wykonane. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm./ sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2002 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisu tego wynika, że w rozpoznawanej sprawie, w której skarga wniesiona została przed wskazaną datą zastosowanie ma powołana wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/. Ponadto w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, powołując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny, co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu lub czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego, okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla uznania zasadności zawartego w skardze żądania stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, ani do zastosowania w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 powoływanej poprzednio ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co obligowało Sąd do wydania orzeczenia w trybie art. 151 tej regulacji. Istotne bowiem jest, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie wszczęte zostało podaniem z dnia 29 września 1997 r., w którym R. T. zwrócił się z prośbą "o wydanie zezwolenia na wykonanie instalacji gazowej w swojej części budynku przy ul. P. [...]". W złożonej do Sądu skardze żądanie to określone zostało przez skarżącego jako wniosek "o udzielenie pozwolenia na budowę, obejmującą wykonanie instalacji gazowej w budynku /od szafki na zewnątrz budynku pod gazomierz i od gazomierza do pieca/." Niezależnie od stopnia konkretyzacji żądania uznać należy, że zasadność wniosku i możliwość merytorycznego załatwienia sprawy, która została tym wnioskiem zainicjowana, podlegała ocenie w odniesieniu do przepisu art. 28 powołanej wcześniej ustawy - Prawo budowlane. Przepis ten stanowi, że "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 304 /W art. 29 ustawodawca wymienił w sposób taksatywny obiekty i rodzaje robót budowlanych, których realizacja nie wymaga pozwolenia na budowę, natomiast w art. 30 rodzaje robót budowlanych wymagających zgłoszenia właściwemu organowi./ Roboty budowlane wskazane we wniosku R. T. nie należą do zakresu objętego wyłączeniami wskazanymi w przepisach art. 29 i art. 30 powoływanej ustawy - Prawo budowlane. Jednoznaczna treść przywołanego wcześniej art. 28 omawianej ustawy wskazuje, że pozwolenie o którym ten przepis stanowi może być udzielone tylko przed rozpoczęciem wnioskowanych robót budowlanych. Jednolite stanowisko w tym względzie zajmuje doktryna i orzecznictwo /np. L. Bar, E. Radzinowski Kodeks budowlany, Komentarz Warszawa 1999; J. Siegień Prawo budowlane, Komentarz, Warszawa 2002; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 1999r. sygn. IV SA 279/99, Lex 47832/, a słuszność tego poglądu nie została dotychczas zakwestionowana. Zważyć jednocześnie należy, że decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter przedmiotowy. Jest jednak również indywidualnym aktem stosowania prawa i z tego względu podlega pełnemu rygorowi przepisu art. 107 kpa, co skutkuje m.in. koniecznością wskazania w niej - w ramach obligatoryjnych elementów strukturalnych - adresata rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu element ten powinno się jednak traktować jako formalnoprawny i taki jego charakter potwierdza przyjęty w obowiązujących w sprawie warunkach prawnych tryb przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę, określony w art. 40 ustawy - Prawo budowlane. Istotą decyzji wydawanej na podstawie art. 28 wskazanej poprzednio ustawy jest bowiem - jak określa art. 3 pkt 12 tego samego aktu - zezwolenie na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Takie sformułowanie upoważnia do przyjęcia, że uwaga ustawodawcy koncentruje się na przedmiocie sprawy, w której decyzja wynikająca z art. 28 ustawy - Prawo budowlane, jest wydawana. Wyjaśnić też należy, że z tej racji, iż pozwolenie uzyskiwane w trybie wskazanego powyżej przepisu ma bezwzględnie poprzedzać przystąpienie do realizacji robót budowlanych, objętych pozwoleniem, to niemożliwe jest jego udzielenie w sytuacji, gdy takie roboty zostały już wykonane. Zaistnienie takiej okoliczności powoduje bezprzedmiotowość postępowania w sprawie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych i obliguje właściwy organ do podporządkowania się dyspozycji art. 105 § 1 kpa i umorzenia postępowania. W sposób stanowczy wyrażone to zostało w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 12 marca 1993r. sygn. ANR 2/93, aktualnym także w warunkach prawnych, stworzonych ustawą z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane. Akceptacja tego poglądu wynika także z dotychczasowego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego /np. wyrok z dnia 15 listopada 2000 r. sygn. IV SA 1164/98, Lex 53387; wyrok z dnia 22 lipca 1998 r., sygn. IV SA 1454/96, Lex 45731/. Z materiału zebranego w sprawie, w tym przede wszystkim z protokołu oględzin dokonanych w dniu 15 lutego 2001 r. wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że roboty określone we wniosku R. T. z dnia [...] zostały już wykonane. Okoliczności tej nie kwestionuje również skarżący. Twierdzi natomiast , że roboty te nie zostały wykonane samowolnie przez niego, ale przez sąsiada, który wcześniej uzyskał stosowne pozwolenie na ich wykonanie. Z wyjaśnień dokonywanych przez R. T. w toku postępowania administracyjnego instancyjnego i sądowoadministracyjnego wynika, że bezpośrednim realizatorem tych robót był A. B., zięć E. K., jednego z współwłaścicieli nieruchomości przy ul. A. P. [...] w W., a wykonawcą działającym na jego zlecenie "firma p. T.". Może wprawdzie budzić wątpliwości, czy pozwolenie udzielone E. K. obejmowało także roboty, które miały być wykonywane na części nieruchomości stanowiącej własność R. T., ale fakt zrealizowania ich przez innego inwestora nie eliminuje - zdaniem Sądu - z racji przedmiotowego charakteru pozwolenia określonego w art. 28 ustawy - Prawo budowlane, bezprzedmiotowości administracyjnego postępowania instancyjnego w niniejszej sprawie. Zważyć bowiem należy, że zadośćuczynienie żądaniu wnioskodawcy implikowałoby niemożnością zrealizowania uprawnienia wynikającego z decyzji udzielającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych określonych we wniosku, bez uprzedniego wykluczenia z obrotu prawnego pozwolenia udzielonego E. K. w zakresie, w jakim zachodzi tożsamość robót /przy założeniu, że twierdzenia skarżącego w tej kwestii polegają na prawdzie/ i zniesienia skutków nim wywołanych. W istniejących w sprawie okolicznościach faktycznych i prawnych Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał zaskarżoną czynność orzeczniczą za zgodną z prawem i mając to na względzie - zgodnie z art. 151 powoływanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.