II SA/Wr 2588/03

Sygnatura akt II SA/Wr 2588/03 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 13 grudnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Andrzej Cisek-sprawozdawca Protokolant Iwona Borecka po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze T. i Sz. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego nabycia własności nieruchomości położonej w W. przy ul. W. [...] (dz. nr [...]) o pow. 199 m2 (udział [...]) oddala skargę Sygnatura akt II SA/Wr 2588/03 UZASADNIENIE Umową sprzedaży, zawartą w formie aktu notarialnego z dnia 21 grudnia 1998 r. (Rep. A nr [...]) T. M. i Sz. M. nabyli od Towarzystwa A w W. wraz z własnością lokalu mieszkalnego w budynku wielomieszkaniowym udział - 12,70% -w prawie użytkowania wieczystego działki gruntu, na której budynek jest posadowiony, położonej w W. przy ul. W. [...] określone jako działka nr [...]. W dniu 25 listopada 2002 r. T. M. i Sz. M. złożyli w Urzędzie Miejskim w W. wniosek o "przekształcenie naszego lokalu mieszkalnego nr 2 mieszczącego się w budynku nr 4 przy ul. W. w W., jak również części gruntu należącego do tego lokalu nr 2 z użytkowania wieczystego na własnościowe by skorzystać z prawa jakie dał nam rząd i Prezydent w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami". Prezydent Miasta W. decyzją z dnia [...] (Nr [...]) , działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności odmówił przekształcenia prawa, z uwagi na to że wnioskodawcy nabyli prawo wieczystego współużytkowania po dniu 31 października 1998 r. i że nie wszyscy współużytkownicy wieczyści wystąpili z wnioskami o przekształcenie. W wyniku złożonego odwołania Wojewoda D. decyzją z dnia [...] Nr [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta W. a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji , którym stał się z dniem 1 stycznia 2003 r. Starosta W. Wojewoda D. wskazał, iż organ l instancji dokonał - bez poinformowania stron o różnorodnych regulacjach prawnych w przedmiocie nabycia własności nieruchomości - odmiennej kwalifikacji prawnej żądania, a więc rozstrzygnął w istocie sprawę administracyjną inną aniżeli będącą przedmiotem wniosku. Starosta W. po udzieleniu stronom stosownych pouczeń o trybach i warunkach zmiany prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej wyjaśnił z udziałem stron podstawę prawną i treść żądania. Sygnatura akt II SA/Wr 2588/03 Wnioskodawcy pismem z dnia 12 czerwca 2003 r. zarzucili przewlekłość postępowania i tym samym pozbawienia Ich "terminowych odwołań i dalszych posunięć w naszej sprawie przekształcenia, naszej ułamkowej części gruntu nieodpłatnie jakie stworzyły nam Rząd RP Trybunał Konstytucyjny i Sejm RP." Z treści tego pisma wynikało, że po otrzymaniu pouczenia wnioskodawcy zmienili swoje żądanie z "przekształcenia wieczystego współużytkowania w prawo współwłasności" - z forma odpłatnej - na nieodpłatne nabycie prawa współwłasności nieruchomości gruntowej. Decyzją z dnia [...] (Nr [...]) Starosta W. działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, ustalając między innymi, że przedmiotowa nieruchomość gruntowa nie była w ogóle oddana w wieczyste użytkowanie w dniu 26 maja 1990 r. - odmówił nieodpłatnego jej nabycia. Złożone do Wojewody D. odwołanie od tej decyzji zostało przekazane pismem z dnia 9 września 2003 r. do rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. Z treści mało precyzyjnego uzasadnienia odwołania wynikało, że wnioskodawcy uważają, iż ustalenia Starosty w zakresie podmiotów, które były wieczystymi użytkownikami nieruchomości są zbędne, gdyż "przy przekształceniach wszyscy jesteśmy równi wg prawa RP." Strona powołała się również na to, że "w lipcu 2003 r. weszła kolejna ustawa przekształceniowa nieodpłatna, ale urzędnicy w W. pozbywają się i tłumaczą ludziom, że ustawa nie ma wytycznych odgórnych". Pismem z dnia 2 października 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło się do T. M. i Sz. M. o sprecyzowanie w trybie przepisów jakiej ustawy oczekiwali załatwienia wniosku z dnia 25 listopada 2002 r. Zarówno z chaotycznej odpowiedzi na to pismo jak i treści Ich pisma z dnia 12 czerwca 2003 r. należało przyjąć, że Wnioskodawcy żądali nieodpłatnego nabycia prawa współwłasności nieruchomości gruntowej. Decyzją z dnia [...] (Nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze, mając poniższe na uwadze, utrzymało w Sygnatura akt II SA/Wr 2588/03 mocy decyzję Starosty W. Wskazano, że w dacie wydania decyzji przez Starostę W., to jest w dniu [...], nieodpłatne przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności mogło nastąpić w trybie przepisów ustawy z dnia 26 lipca 2001 r., o nabywaniu przez wieczystych użytkowników prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 1 ustawy roszczenie o nieodpłatne nabycie prawa własności nieruchomości przysługiwało osobom fizycznym będącym w dniu 26 maja 1990 r. i w dniu 24 października 2001 r., użytkownikami wieczystymi nieruchomości położonych na terenie tzw. Ziem Odzyskanych zabudowanych na cele mieszkaniowe i stanowiących nieruchomości rolne . W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że w dniu 26 maja 1990 r. nieruchomość nie była oddana w wieczyste użytkowanie, prawo to powstało z mocy ustawy dopiero w dniu 5 grudnia 1990 r. na rzecz przedsiębiorstwa państwowego. l tak w dniu 26 maja 1990 r. żadna osoba fizyczna nie była wieczystym użytkownikiem nieruchomości i już ta okoliczność przesądza - jak stwierdził Starosta - o braku możliwości uwzględnienia wniosku. W zaskarżonej decyzji Kolegium zwróciło również uwagę, iż nabycie przez T. i Sz. M. prawa współużytkowania wieczystego nieruchomości jest także niemożliwe w trybie przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, a także w trybie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wnioskodawcy oraz pozostali współużytkownicy wieczyści nieruchomości prawo wieczystego użytkowania nabyli po dniu po dniu 31 października 1998 r. od Towarzystwa A, a nie od osoby fizycznej, nadto dwóch współużytkowników wieczystych nie wyraziło w ogóle woli do nabycia prawa współwłasności nieruchomości. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego T. i Sz. M. wnieśli o stwierdzenie nieważności wyżej wskazanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając , że przed wydaniem decyzji "nie przeprowadzono posiedzenia rozprawy jawnej , nie wezwali nas oboje w celu wyjaśnienia spawy, nie chcieli przesłuchać świadków( sąsiadów) przyjąć dowodów Sygnatura akt II SA/Wr 2588/03 do sprawy .., nie stworzono nam możliwości zapoznania się z aktami sprawy i dogłębnego wypowiedzenia się w tej sprawie". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało swe stanowisko zawarte w zakwestionowanej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W sprawach tych stosuje się jedynie dotychczasowe przepisy o wpisie i innych kosztach sądowych (art. 97 § 2). Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą Sygnatura akt II SA/Wr 2588/03 wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Kontrola zaskarżonej decyzji nie dała podstaw do uznania, iż kwestionowana decyzja jest niegodna z prawem W rozpatrywanej sprawie, istotne znaczenie miało ustalenie, co było przedmiotem żądania T. i Sz. M., wobec mało czytelnych sformułowań ich wniosków, zawartych w licznych pismach kierowanych do organów administracji publicznej.. Ostatecznie organy administracji publicznej, biorąc pod uwagę treść pisma skarżących z dnia 12 czerwca 2003 r., zasadnie przyjęły, iż wnoszą oni o przekształcenie w trybie nieodpłatnym, udziału w prawie użytkowania wieczystego, związanego z odrębną własnością lokalu w prawo współwłasności. Taką możliwość dawała wprowadzona w życie w dniu 24 października 2001 r. ustawa z dnia 26 lipca 2001 r., o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. nr 113, poz. 1209 – zwana dalej ustawą lipcową). Była to kolejna ustawa próbująca "uwłaszczyć" użytkowników wieczystych i doprowadzić do przekształcenia tego prawa w prawo własności. Ustawa ta była kontynuacją pewnego procesu, zapoczątkowanego ustawą z dnia 4 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (tekst jednolity: Dz.U. z 2001r., nr 120, poz. 1299 – zwana dalej ustawą wrześniową) i zmierzającego do swoistej transformacji tego prawa rzeczowego w prawo własności i co istotne – niezależnie od woli właściciela (jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa). Owo przekształcenie dokonuje się bowiem w trybie administracyjnym i po spełnieniu przesłanek ustawowych organ administracji publicznej jest obowiązany do wydania stosownej decyzji przekształceniowej. Podstawowe znaczenie dla stosowania ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości ma rozstrzygnięcie kwestii jej zakresu przedmiotowego i podmiotowego. Chodzi w istocie o interpretację zapisu zawartego w przepisie art. 1 ust 1 tej ustawy, który stanowi, że osoby fizyczne, będące w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy Sygnatura akt II SA/Wr 2588/03 użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne przysługuje nabywają z mocy prawa własność tych nieruchomości, z dniem, w którym decyzja o której mowa w ust. 3 stała się ostateczna. Zgodnie z ust. 1 tegoż przepisu uprawnienie powyższe przysługuje osobom fizycznym, będącym w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi. Obie przesłanki (odnoszące się do czasu trwania użytkowania wieczystego) muszą być spełnione łącznie. Oznacza to, iż z uprawnienia przewidzianego tą ustawą do przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności korzystają tylko osoby fizyczne (a więc nie osoby prawne) i to pod warunkiem, iż w dniu 26 maja 1990 r. (data nabycia przez gminy, ex lege, mienia komunalnego) były użytkownikami wieczystym i są nimi w dniu wejścia w życie ustawy, to jest w dniu 24 października 2001 r. Musi być przy tym zachowana tożsamość tych osób, to znaczy ta sama osoba uzyskała najpóźniej w dniu 26 maja 1990 r. status użytkownika wieczystego i ta sama osoba jest nim nadal w dniu 24 października 2001 r. Konsekwencją takiego sposobu rozumienia powyższego zapisu ustawowego musi być odpowiednia interpretacja zwrotu jakim posługuje się ustawodawca w ust. 2 art. 1 ustawy. Przepis ten bowiem przewiduje legitymację do wystąpienie z wnioskiem o nabycie własności także do następców prawnych osób o których mowa w ustępie 1 tegoż przepisu. W związku z tym, co stwierdzono wyżej, owym następcą prawnym będzie tylko ta osoba fizyczna, która nabyła prawo użytkowania wieczystego, od osób które kwalifikowały się w świetle art. 1 ust. 1 ustawy lipcowej do wystąpienia o przekształcenie, po dniu 24 października 2001 r. Warunkiem wszakże skorzystania z ustawowego uprawnienia do przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności przez wskazanych wyżej następców prawnych, jest złożenie przez nich wniosku w terminie roku od dnia wejścia w życie ustawy lipcowej, czyli do dnia 22 października 2002 r. Pozostaje jeszcze wyjaśnienie kwestii, związanej z odpowiedzią na pytanie, kogo miał na myśli ustawodawca posługując się w przepisie art. 1 ust. 2 ustawy zwrotem "następca prawny". Nie ma istotnych powodów, aby zwrot ten interpretować odmiennie od tego w jaki się go ujmuje w prawie cywilnym. Następstwo prawne oznacza tu wszelkie sposoby pochodnego nabycia prawa podmiotowego (tu Sygnatura akt II SA/Wr 2588/03 – użytkowania wieczystego). Chodzi tu więc zarówno o wszelkie umowy, prowadzące do przeniesienia użytkowania wieczystego (np. sprzedaż, zamiana czy darowizna), ale również przejście tego prawa na skutek sukcesji generalnej w drodze spadkobrania. Patrząc z punktu widzenia tak sformułowanych przesłanek wspomnianego nabycia (przekształcenia) użytkowania wieczystego w prawo własności w trybie omawianej ustawy T. i Sz. M. nie odpowiadają podstawowemu wymogowi ustawowemu - nie byli użytkownikami wieczystymi nieruchomości w dniu 26 maja 1990 r. Nabyli bowiem oni owo prawo (udział w prawie użytkowania wieczystego), jako prawo związane z odrębną własnością lokalu - w dniu 21 grudnia 1998 r. Ponadto, w przypadku współużytkowania wieczystego, warunkiem przekształcenia owego prawa we współwłasność było łączne wystąpienie wszystkich współwłaścicieli z takim wnioskiem, co nie miało miejsca w rozpatrywanej sprawie. Skarżący nie mogli się powoływać na fakt ewentualnego następstwa prawnego, gdyż ich poprzednikiem było Towarzystwo A sp. z o.o. – a więc osoba prawna. Ponadto, jak wskazano wyżej, owo następstwo mogło uzasadniać żądanie przekształcenia tylko wtedy, gdy miało miejsce po dniu 24 października 2003 r. Wobec nieprecyzyjnych żądań skarżących należało się odnieść do kwestii, czy skarżący mogli skorzystać z przekształcenia użytkowania wieczystego we współwłasność w trybie ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (t.j. Dz.U. z 2001 r., nr 120, poz. 1299 ze zm.). Otóż zgodnie z art. 1 ust. 2 tej ustawy – jej przepisy stosuje się do osób fizycznych, które nabyły prawo użytkowania wieczystego przed 31 października 1998 r., a także do osób będących ich następcami prawnymi jeżeli złożą wniosek do 31 grudnia 2000 r. Skarżący nie spełniają tego warunku albowiem nabyli oni swój udział w użytkowaniu wieczystym w dniu 21 grudnia 1998 r. Ponadto zgodnie z ustępem 5 przytaczanego przepisu w przypadku przekształcenia udziału związanego z odrębną własnością lokali wymagane jest złożenie wniosku przez wszystkich współużytkowników wieczystych, co nie miało miejsca w rozpatrywanej sprawie. Sygnatura akt II SA/Wr 2588/03 Na koniec należy rozważyć, czy możliwości przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nie daje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.), na którą to ustawę również powoływali się skarżący we wcześniejszych pismach. Taką możliwość stwarza przepis art. 32 ustawy, który sanowi, że nieruchomość oddana w użytkowanie wieczyste może być sprzedana wyłącznie użytkownikowi wieczystemu. Ten tryb dotyczyć może także współużytkowników wieczystych o ile wszyscy oni wyrażą taka wolę i właściciel (jednostka samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa) także będzie chciał zbyć tę nieruchomość. Następuje to wszakże w trybie umownym, czyli wymagana będzie zgodne oświadczenie woli obu stron i co do zasady - za cenę rynkową. Przy tym rodzaju transformacji nie wydaje się żadnych rozstrzygnięć w formie decyzji administracyjnej, albowiem przejście własności następuje na podstawie umowy. Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów administracji publicznej uchybień proceduralnych. Podnoszona przez skarżących kwestia braku "rozprawy jawnej" nie może dyskwalifikować postępowania organów, gdyż regułą jest, iż rozstrzygnięcia administracyjne zapadają na posiedzeniu niejawnym, a rozprawę wyznacza się wyjątkowo, gdy spełnione zostaną przesłanki określone w art. 89 KPA, a więc gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania, gdy wymaga tego przepis prawa, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron, lub gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. W przypadku, gdy obowiązku odbycia rozprawy nie przewiduje ustawa, o odbyciu rozprawy decyduje organ rozstrzygający, który może zarządzić przeprowadzenie rozprawy, o ile to uzna za wskazane. W rozpatrywanej sprawie takiej konieczności nie było, a więc nie przeprowadzenie rozprawy nie stanowi naruszenia prawa. W konkluzji Sąd uznał, że sądowa kontrola zaskarżonej decyzji pozwoliła stwierdzić, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i w sytuacji skarżących nie mogło dojść do przekształcenia udziału w użytkowaniu wieczystym w udział we współwłasności przedmiotowej nieruchomości i to zarówno pod tytułem nieodpłatnym ja również odpłatnym i dlatego też zgodnie z przepisem art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – należało orzec, jak w sentencji wyroku.