II SA/Wr 259/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia WSA Anna Siedlecka/sprawozdawca/ Asesor WSA Olga Białek Protokolant Paweł Kysiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 lutego 2007 r. sprawy ze skargi Z. F. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia obiektu gospodarczego na nieruchomości przy ul. W. [...] w J. G. do stanu zgodnego z przepisami I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącego kwotę 50,00 zł (słownie: pięćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. G. decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 40 ustawy prawo budowlane z 1974 r. (Dz. U. nr 38 poz. 229) w związku z przepisami przejściowymi - art. 103 ustawy prawo budowlane z 1994 r. (tekst jednolity Dz. U. nr 207 z 2003 r. poz. 2016 z p. zm.) oraz art.104 k.p.a. nakazał J., A., A. i M. B. doprowadzenie obiektu gospodarczego położonego na działce nr [...] na terenie nieruchomości przy ul. W. [...] w J. G. do stanu zgodnego z przepisami w terminie do dnia 30 kwietnia 2006 r. poprzez wykonanie przeróbek w postaci uzupełnienia izolacji ścian fundamentowych i wykonania opaski wokół budynku według zalecenia oceny technicznej z października 2005 r. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że postępowanie administracyjne w sprawie obiektu posadowionego przy granicy działki zostało wszczęte na wniosek właściciela nieruchomości przy ul. W. [...] graniczącej z nieruchomością przy ul. W. [...]. Po przeprowadzeniu wizji lokalnej i na podstawie zgromadzonych dokumentów ustalono, że sporny obiekt jest obiektem gospodarczym, który został wykonany według zatwierdzonego decyzją nr [...] z dnia [...] projektu budowlanego udzielającą pozwolenia na nadbudowę budynku jednorodzinnego. Decyzja nie dotyczyła jednakże oddzielnego obiektu, jakim był wskazany na planie zagospodarowania działki - obiekt gospodarczy. Inwestor nie wystąpił z oddzielnym wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę tego obiektu. W ocenie organu pierwszej instancji został on wybudowany samowolnie przed 1995 r. Zgodnie z obowiązującymi w tym okresie przepisami o warunkach technicznych (Dz. U. nr 17 poz. 62 z 1980 r.), budowa obiektów gospodarczych przy granicy działki była możliwa, o ile zwrócone były ścianą pełną do tej granicy, a wody opadowe z obiektu odprowadzone były na teren własnej działki. Ponadto zgodnie z przepisami prawa budowlanego z 1974 r. o ile wybudowany obiekt nie naruszał przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie stanowił zagrożenia, nie miał zastosowania art. 37 lecz z art. 40 ustawy Prawo budowlane. Z przepisu przejściowego zawartego w art. 103 ustawy obowiązującej obecnie wynika bowiem, że dla obiektów, których samowolną budowę zakończono przed 1995 r. stosuje się przepisy ustaw dotychczasowych. W przedmiotowej sprawie są to przepisy art. 37 lub 40 ustawy z 1974 r. Z uwagi na brak przesłanek do zastosowania art. 37 w niniejszej sprawie, w ocenie organu pierwszej instancji ma zastosowanie art. 40 ustawy. Ze sporządzonej oceny technicznej na potrzeby niniejszego postępowania wynika, że istnieje konieczność wykonania niewielkich przeróbek, które pozwolą na doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Wykonanie zaś powyższego potwierdzone przez osobę uprawnioną, pozwoli w ocenie organu pierwszej instancji na legalizacje obiektu. W odwołaniu od powyższej decyzji Z. F. oświadczył, iż budowa garażu na terenie nieruchomości W. [...] należącej do J., A., A. i M. B., została rozpoczęta w roku 1998 r. a zakończona w roku 1999, nie zaś jak to ustalono w 1995 r. Decyzją z dnia [...] Nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. działając w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że tryb postępowania w stosunku do samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych zależy od daty ich powstania. Jeżeli budowa obiektów wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub przed tym dniem zostało wszczęte w stosunku do nich postępowanie administracyjne, to na mocy art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. (DZ. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Nakaz stosowania przepisów dotychczasowych pociąga za sobą obowiązek właściwego zastosowania wyłącznie art. 37 lub art. 40 ustawy - Prawo budowlane. W zależności od wyników prowadzonego postępowania wyjaśniającego, właściwy organ nadzoru budowlanego może nakazać wykonanie określonych czynności, niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami (art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.) lub wydać decyzję o rozbiórce danego obiektu (art. 37 ustawy z 1974 r.). Jeśli w wyniku przeprowadzonego w sprawie postępowania ustalone zostanie, że dany obiekt wybudowany został niezgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie jego budowy oraz znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę lub powoduje niebezpieczeństw dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, organ wydaje decyzję o nakazie rozbiórki. Jeśli zaś w sprawie wydana zostanie decyzja na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., a następnie nałożone nią obowiązki zostaną wykonane i zostanie to potwierdzone przez organ nadzoru budowlanego, wówczas należy wystąpić do organu nadzoru budowlanego z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Jak wynika z dyspozycji art. 40 ustawy Prawo budowlane z 10 października 1974 r. "w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. A zatem podkreślenia wymaga fakt, iż organ prowadząc postępowanie w sprawie winien w pierwszym rzędzie dokonać oceny czy nie zachodzą przesłanki wynikające z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., obligujące go do wydania nakazu rozbiórki, a następnie po wykluczeniu tychże przesłanek wydać decyzję mającą oparcie w art. 40 tejże ustawy, w której winien nałożyć obowiązek dokonania zmian lub przeróbek mających na celu doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Powołany przepis wskazuje wprost, iż decyzja wydana na jego podstawie winna wskazywać tylko czynności faktyczne -zmiany lub przeróbki mające na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Zaznaczyć nadto należy, iż rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki z dnia 03 lipca 1980 r., (Dz. U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62 ze zm.), które obowiązywało w trakcie realizacji budowy dopuszczało sytuowanie budynków gospodarczych bezpośrednio przy granicy działki. Zgodnie z dyspozycją § 13 tego rozporządzenia "dopuszcza się sytuowanie bezpośrednio przy granicy działki budynku gospodarczego ze ścianami z materiałów niepalnych i z dachem o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych, jeżeli nie utrudni to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej, a ponadto jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. (...). W wypadkach określonych w ust. 1 ściany budynku gospodarczego, graniczące z działką sąsiednią, nie powinny mieć okien i drzwi, a wody opadowe z dachu od strony granicy działki nie mogą być odprowadzane na teren działki sąsiedniej. Budynki gospodarcze usytuowane bezpośrednio przy granicy działki nie mogą przylegać do budynków mieszkalnych na sąsiedniej działce". Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym zapisów opinii technicznej, sporządzonej przez uprawnioną osobę, przedmiotowy obiekt gospodarczy nie naruszał zapisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jak również nie stwarza zagrożenia o którym mowa w art. 37 ustawy Prawo budowlane. Obiekt powyższy nie uniemożliwia również prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej, co potwierdzają zapisy dołączonej do akt sprawy mapy zasadniczej, jak również nie przylega do budynku mieszkalnego na sąsiedniej działce. Wobec powyższego zastosowanie przez organ pierwszej instancji trybu art. 40 ustawy Prawo budowlane, w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem nie budzi w ocenie organu odwoławczego wątpliwości. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Z. F. powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czyniąc to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wskazać przy tym należy, że decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez Sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 ust. 1 lit a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W zaskarżonym rozstrzygnięciu będącym przedmiotem kontroli Sądu takie wady i uchybienia wystąpiły dlatego też skarga podlega uwzględnieniu. Przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu dokonywanej według wskazanych wyżej kryteriów była decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. G. z dnia [...] Nr [...] nakazującą J., A., A. i M. B. doprowadzenie obiektu gospodarczego położonego na działce nr 128 na terenie nieruchomości przy ul. W. [...] w J. G. do stanu zgodnego z przepisami w terminie do dnia 30 kwietnia 2006 r. poprzez wykonanie przeróbek w postaci uzupełnienia izolacji ścian fundamentowych i wykonania opaski wokół budynku według zalecenia oceny technicznej z października 2005 r. W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadzała się do ustalenia, czy budowa wymienionego obiektu wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r., co w myśl art. 103 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane uzasadniałoby stosowanie do niniejszej sprawy przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 Prawo budowlane, czy też jak podnosi to w skardze Z. F. sporny obiekt został wybudowany po dniu 1 stycznia 1995 r., co z kolei nakazywałoby stosowanie przepisów obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Kwestie intertemporalne w zakresie stosowania starej ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane oraz obecnie obowiązującej ustawy z dnia ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, rozstrzyga art. 103 nowej ustawy, który w ust.1 stanowi, iż do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Zgodnie zaś z ust. 2 wskazanego przepisu, art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Powinnością organów obu instancji było więc oprócz zbadania samego faktu istnienia zgłoszonej przez skarżącego samowoli budowlanej w postaci usytuowania przez J., A., A. i M. B. obiektu gospodarczego na działce nr [...] na terenie nieruchomości przy ul. W. [...] w J. G. także i ustalenie samego momentu zakończenia budowy spornego obiektu, co z kolei pozwoliłoby organom w oparciu o przepisy art. 103 ust. 1 i 2 na właściwą ocenę skutków prawnych wiążących się ze stwierdzoną przez nie samowolą budowlaną. Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt.1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U Nr 153, poz. 1270/, co powoduje, iż decyzja ta jako wadliwa podlega usunięciu z obrotu prawnego. Naruszenie prawa w niniejszej sprawie polega na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy ( art. 7 k.p.a ) spowodowanym niedopełnieniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a ). Zgodnie z przepisem art. 140 k.p.a w administracyjnym postępowaniu odwoławczym w sprawach nieuregulowanych odrębnie w szczególnym przepisie, mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Wniesienie zatem odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie w oparciu o materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy może jednak przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe (art. 136 k.p.a ), które nabiera szczególnego znaczenia w przypadku, gdy strona w odwołaniu (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie) kwestionuje ustalenie istotnych okoliczności faktycznych mających podstawowe znaczenie dla wystąpienia stanu faktycznego, od którego norma prawa uzależnia określone rozstrzygnięcie sprawy. Podkreślić przy tym należy, iż powołanie się ogólnikowe na ustalenia organu pierwszej instancji kwestionowane przez stronę w odwołaniu jest także naruszeniem przepisu art. 136 k.p.a, oraz przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Uchybienie to jest o tyle istotne, że skoro istota postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy, to wszechstronne postępowanie było konieczne celem wyjaśnienia zarzutów podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu, które to zarzuty konsekwentnie podniesione zostały w skardze do tutejszego Sądu. Organ pierwszej instancji uzasadniając wydany decyzją nakaz doprowadzenia przez J., A., A. i M. B. obiektu gospodarczego położonego na działce nr [...] na terenie nieruchomości przy ul. W. [...] w J. G. do stanu zgodnego z przepisami powołał się na przepis art. 40 ustawy prawo budowlane z 1974 r. zastosowany w związku z przepisami przejściowymi - art. 103 ustawy prawo budowlane z 1994 r. Organ ten stwierdził przy tym, iż obiekt ten został wybudowany samowolnie przed dniem 1995 r., nie wskazując jednakże w oparciu o jaki dowód w sprawie ustalił ten fakt. W przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych brak jest dowodu określającego czasookres i końcową datę realizacji spornego obiektu, któryby pozwolił na dokonanie oceny prawidłowości zastosowania przez organ administracyjny w niniejszej sprawie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Organ odwoławczy orzeczenie swoje oparł jedynie na twierdzeniach organu pierwszej instancji co do terminu realizacji przedmiotowej inwestycji, mimo podnoszonych przez skarżącego już w odwołaniu zastrzeżeń co do przyjętej przez organ daty zakończenia spornej budowy, nie przeprowadzając w tym względzie uzupełniającego postępowania dowodnego /art. 136 k.p.a /, podzielił w pełni stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Tymczasem z akt sprawy a w szczególności z protokołu przeprowadzonych w dniu 30.03.2004 r. przez organ pierwszej instancji oględzin pomieszczenia gospodarczego nie wynika kiedy została zakończona jego budowa. Próbę wyjaśnienia tego faktu istotnego dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy podjął organ I instancji występując w piśmie z dnia 18 marca 2005 r. z zapytaniem do inwestorów o podanie kiedy rozpoczęto i zakończono budowę obiektu gospodarczego (garażu). Jednakże wyjaśnienia złożone przez J. i A. B. w piśmie z dnia 7 kwietnia 2005 r. w ogóle nie wyjaśniają tej kwestii. Gdy zaś nie jest (tak jak w niniejszej sprawie) dokładnie ustalony stan faktyczny sprawy, to tym samym nie można ocenić czy jest on zgodny z hipotezą normy prawa materialnego. W takim przypadku brak jest podstaw do rozstrzygnięcia sprawy, a rozstrzygnięcie dokonane mimo to przez organ administracji jest w konsekwencji wadliwe /por. wyrok NSA z dnia 6 listopada 1984 r., sygn. akt. I S.A 508/84, ONSA 2/84, poz. 100/. Reasumując powyższe należało uznać, iż organ odwoławczy w ramach kontroli instancyjnej niedostatecznie wyjaśnił stan faktyczny sprawy, niedopełniając tym samym obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego. Gdy nie jest konieczne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, rolą organu odwoławczego jest przeprowadzenie w ramach postępowania odwoławczego dodatkowego postępowania dowodowego na niewyjaśnioną a istotną dla prawidłowego rozstrzygnięcia okoliczność. W sprawie będącej przedmiotem skargi takie czynności organu drugiej instancji nie zostały podjęte mimo, iż pozwoliłoby to przesądzić ostatecznie zasadniczą dla prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego kwestię - stosowania przepisów właściwej ustawy Prawo budowlane. Samo zaś przytoczenie w zakresie materialnoprawnej podstawy zaskarżonej decyzji przepisu art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nie może czynić zadość wymogom określonym w wymienionych przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji nie można przyjąć, aby zostało wykazane, że w sprawie zaistniała przesłanka w postaci daty zakończenia spornej budowy przed dniem 1 stycznia 1995 r., która wykluczałaby możliwość rozstrzygania o samowoli budowlanej w oparciu o art. 48 nowej ustawy prawo budowlane na rzecz obowiązujących przed 1 stycznia 1995 r. przepisów poprzedniej regulacji zawartej w art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy uwzględni w swoich czynnościach procesowych, uwagi Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku a także ustali w trybie art. 136 kpa faktyczny czas (datę) zakończenia budowy przez J., A., A. i M. B. obiektu gospodarczego położonego na działce nr 128 na terenie nieruchomości przy ul. W. [...] w J. G. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt. II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach uzasadnione jest treścią art. 200 tego samego aktu, który stanowi, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.