II SA/Wr 259/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant Paweł Migacz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 października 2009 r. sprawy ze skargi J. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 15 marca 2009r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego w sprawie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego oddala skargę. U Z A S A D N I N I E Postanowieniem z dnia 15 marca 2009 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpatrzeniu zażalenia J. W. na postanowienie Prezydenta Miasta L. z dnia 29 października 2008 r. odmawiające wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. W. nr [...] w L. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. umorzyło postępowanie zażaleniowe. Na uzasadnienie organ odwoławczy wskazał, że Dyrektor Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta L. skierowanym do Wydziału Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miasta L. wniósł o wydanie "odrębnego zaświadczenia", -że lokal mieszkalny nr [...], w budynku położonym w L. przy ul. W. [...] jest samodzielnym lokalem mieszkalnym. Wskazał że zaświadczenie jest niezbędne w celu zbycia lokalu w drodze bezprzetargowej. Wynikiem rozpatrzenia tego wniosku było wydanie postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu odmowy wskazano, że wedle załączonego do wniosku szkicu inwentaryzacyjnego lokal znajduje się na dwóch działkach, tj. na działce nr [...]i nr [...]i w związku z tym w sprawie nie zostały spełnione wymagania określone w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000r. Nr 80, póz. 903 z późn. zm.). Postanowienie zostało skierowane do wnioskodawcy. J. W. złożyła zażalenie na opisane postanowienie, w którym powołując się na art. 28 kpa, uznała iż jest uczestnikiem postępowania w sprawie wydanego przez Prezydenta Miasta L. postanowienia. W jej ocenie wydając to postanowienie organ pierwszej instancji naruszył przepisy art. 10, art. 39, art. 40, art. 42 oraz art. 123 § 1l i § 3 kpa oraz art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali. Postanowienie nie zostało jej doręczone, mimo przysługującego jej prawa najmu lokalu wskazanego w tym postanowieniu. O wykup tego lokalu zabiega już od czerwca 2008 r. oraz wskazuje, że aktualnie przez Sądem Rejonowym w L. toczy się sprawa o jej eksmisję z tego lokalu. Z opisanych względów uważa, że posiada w sprawie (odmowa wydania zaświadczenia) interes prawny. Nie została zawiadomiona o wydaniu postanowienia i uniemożliwiono jej wzięcie udziału w postępowaniu nim zakończonym. O fakcie wydania postanowienia dowiedziała się od reprezentującego ją w procesie sądowym pełnomocnika, któremu doręczono jego kserokopię w dniu 19 listopada 2008 r. Dalej podnosi, że skoro postanowienie to nie zostało jej doręczone zgodnie z przepisami kpa, to przewidziany w art. 141 § 2 kpa termin został dochowany i zażalenie może być przedmiotem rozpatrzenia. O ile jednak organ odwoławczy nie zgodziłby się z tym stanowiskiem, wnosi o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. Z kolei o ile organ odwoławczy stwierdziłby brak podstaw do uchylenia postanowienia z powodu jego prawomocności, to wnosi o wznowienie postępowania w sprawie na postawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Odnośnie do treści postanowienia J. W. uważa, że narusza ono prawo materialne, czego potwierdzeniem jest uchwała Sądu Najwyższego z dnia 14 maja 1996 r. sygn. Akt CZP 37/96, w którym Sąd stwierdził, że ustanowienie odrębnej własności lokalu jest dopuszczalne w sytuacji, gdy budynek jest posadowiony na dwóch nieruchomościach, stanowiących własność gminy, dla których prowadzone są oddzielne księgi wieczyste Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. w motywach rozstrzygnięcia stwierdziło, że uregulowane w Dziale VII "Wydawanie zaświadczeń" ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń, zwane też postępowaniem zaświadczeniowym, jest rodzajem postępowania administracyjnego o charakterze uproszczonym i odformalizowanym. Nie jest to charakter administracyjny z uwagi na stosujące je organy i na jedną z prawnych form działania, do których się odnosi (J. Borkowski, B. Adamiak, Komentarz, 2004, s. 795). Zgodnie z przepisem art. 217 § 1 i § 2 k.p.a., zawartym w tym. dziale, organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli:1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie o samodzielności lokali wydaje starosta na podstawie ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t. j: Dz. U. z 2000 r. Nr 80 poz. 903 z późn. zm.). Stosownie do art. 2 ust. 3 tej ustawy "spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia". W zaświadczeniu tym starosta stwierdza spełnienie wymagań, określonych w art. 2 ust. 2 ustawy dla samodzielnego lokalu mieszkalnego. Z brzmienia art. 217 § 2 kpa wynika, że osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia jest zobowiązana wykazać swój interes prawny w jego uzyskaniu. Z kolei w myśl art. 219 k.p.a. "odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie". W ocenie Kolegium Odwoławczego w sprawie wydanego zaświadczenia brak jest po stronie skarżącej interesu prawnego skoro, jak sama podaje - jest jedynie najemcą lokalu, o którym mowa w zaskarżonym postanowieniu. Powyższe stanowisko Kolegium Odwoławczego jest zgodnie z orzecznictwem sądowym, wskazującym, iż uprawnienie złożenia zażalenia na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia (w tym także odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści), przysługuje jedynie podmiotowi, który ubiegał się o wydanie zaświadczenia. Zatem skoro skarżąca jest tylko najemcą lokalu, to w świetle treść art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali oraz przepisów Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdzić należy, że skarżąca nie posiadając interesu prawnego w sprawie wydania zaświadczenia nie może skutecznie domagać się jego weryfikacji w trybie zażaleniowym. Interes prawny podmiotu wnoszącego zażalenie przejawia się bowiem w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie wynikające z konkretnego przepisu prawa materialnego o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku (zob. wyrok NSA z 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96, ONSA 1997, nr 2, póz. 89). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany wydaniem zaświadczenia, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Na ostateczne postanowienie w sprawie skargę do sądu administracyjnego złożyła J.W. W skardze podniosła zarzuty zbieżne z odwołaniem. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego, art 28 k.p.a. oraz 217 § 2 kpa poprzez przyjęcie, że skarżąca nie jest stroną i nie ma interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia potwierdzającego samodzielność lokalu położonego w L. , przy ulicy W. nr [...] o numerze [...], gdyż jak wynika z treści zażalenia jest jedynie jego najemcą. W konsekwencji skarżąca wnosi o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia o umorzeniu postępowania i przekazanie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w L. do ponownego rozpoznania. Skarga podnosi, że stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest nietrafne. W ocenie skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło aktów prawa miejscowego uchwalonych przez Radę Miejską L . Uchwały nr XX/188/08 z dnia 28 stycznia 2008 r., oraz Uchwały nr XX 111/219/08 Rady Miejskiej w Legnicy z dnia 28 kwietnia 2008 r. są to akty prawa miejscowego, wydane w myśl delegacji ustawowej zawartej w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Z 2004 nr 261 póz. 2603 wraz z późniejszymi zmianami ). W pierwszej z powołanych uchwał zostały ustalone zasady zbywania nieruchomości na rzecz określonych podmiotów, będących bądź użytkownikami lokali bądź ich najemcami. Zgodnie z rozdziałem III uchwały dotyczącym kryteriów przeznaczenia lokali mieszkalnych i użytkowych do zbycia ustalone zostało, że osobą uprawnioną do wystąpienia do gminy L. o przeznaczenie określonego lokalu do sprzedaży - jest jego najemca lub dzierżawca. Aby osoba będąca najemcą lokalu uzyskała możliwość wystąpienia z wnioskiem o przeznaczenie lokalu do wykupu nieruchomości, której ma dotyczyć wniosek, musi spełniać określone kryteria wstępne. Wymagania dotyczące kryteriów przeznaczenia do sprzedaży lokali mieszkalnych i użytkowych w domach wielolokalowych zawiera art . 24 l Uchwały podpunkt 1-4. Do sprzedaży zostały przeznaczone lokale położone w domach na gruntach, dla których nie jest przewidywana zmiana dotychczasowej funkcji oraz w których najemca lub dzierżawca nie zalegają z zapłatą należnego czynszu. Skarżąca w momencie składania wniosku o nabycie zajmowanego przez nią lokalu spełniała wszystkie kryteria przewidziane w uchwale Rady Miasta. Natomiast zgodnie z treścią art 2 . 1 pkt 2-3 ustawy o własności lokali wyłącznie przedmiotem odrębnej własności może być samodzielny lokal mieszkalny, czyli taki, który jest trwale wydzielony trwałymi ścianami w obrębie budynku i przeznaczony na stały pobyt ludzi. Spełnienie tych wymagań następuje w drodze wydania zaświadczenia o samodzielności przez właściwego starostę. Rozważenia wymaga zatem czy skarżąca wobec faktu, że spełniła kryteria wstępne do nabycia lokalu znajdującego się w zasobach lokali komunalnych posiada również interes prawny w uzyskaniu zaświadczania o samodzielności lokalu, którego nabyciem jest zainteresowana. W przypadku skarżącej znajduje się ona w sytuacji, w której spełnienie określonych przesłanek prawa materialnego polegających na złożeniu wniosku o wykup lokalu, przy spełnieniu kryteriów niezalegania z opłatami oraz byciu najemcą nieruchomości stworzyło po stronie skarżącej sytuację o charakterze prawnym, w postaci uzasadnionego prawnie oczekiwania ( tzw. ekspektatywy) nabycia prawa własności lokalu. Wobec spełnienia określonych przesłanek dodatkowych, od których uzależnione jest dokonanie czynności prawnej nabycia lokalu powoduje, że skarżąca nie jest wyłącznie najemcą lokalu, posiadającym interes faktyczny w nabyciu prawa własności, ale posiada również interes prawny w tym, by w uzyskać zaświadczenie o samodzielności lokalu. Zgodnie z treścią art. 217 § 2 kpa zaświadczenie wydaje się jeżeli potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu faktów lub dowodów. Zatem koniecznym jest wskazanie konkretnego przepisu prawnego dotyczącego wnioskodawcy, z którego wynikają dla niego określone prawa i obowiązki. Skarżąca wskazała, że posiada interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia o samodzielności lokalu, gdyż uzyskanie zaświadczenia jest warunkiem koniecznym dla zrealizowania uprawnień wynikających z wdrożonego postępowania o ustanowienie odrębnej własności lokalu, na podstawie przepisów dotyczących zasad zbywania nieruchomości na terenie gminy L. na rzecz dotychczasowych najemców. Skarżąca wykazała, że znajduje się w szczególnej sytuacji ekspektatywy prawa własności, zaś uzyskanie zaświadczenia potwierdzającego samodzielność zajmowanego przez nią lokalu umożliwi jej zrealizowania tegoż uprawnienia. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy, wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., przywoływanej dalej w skrócie jako "u.p.p.s.a."). Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 u.p.p.s.a. Analiza zakwestionowanego skargą postanowienia wskazuje, że wyliczone w przywołanym artykule wady nie występują. Jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych postępowanie o wydanie zaświadczenia określonej treści toczyło się po złożeniu wniosku przez Dyrektora Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta L. W tym miejscu trzeba wskazać, że postępowanie o wydanie zaświadczenia określonej treści toczy się w trybie działu VII kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowanego "Wydawanie zaświadczeń". Postępowanie dotyczące wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym (vice Kodeks postępowania administracyjnego z komentarzem wydanie 3, Wydawnictwo C. H. Beck s. 733). Obowiązek wydania zaświadczenia określa art. 217 kpa. Po myśli § 1 tego artykułu, organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Z kolei § 2 wskazuje, że zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Art. 218 kreśli zasadę, że (§ 1) - w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Z kolei wedle art. 219. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Przytoczone dotychczas unormowania wskazują na odrębność i uproszczony charakter postępowania prowadzonego w trybie działu VII kodeksu postępowania administracyjnego> Taki charakter skutkuje także węższym, niż wskazany w trybie art. 28 kpa, kręgiem podmiotów, którym w tym postępowaniu przysługuje przymiot strony. Zagadnienie to omówił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 kwietnia 2000 r. I SA/Gd 433/98, (opublikowany w OSP 2001/6/84), w którym wyjaśnił, że "z treści art. 219 k.p.a. płynie wniosek, iż zażalenie w trybie tego przepisu może wnieść tylko osoba, która żądała wydania zaświadczenia. Inna osoba, zainteresowana wydaniem zaświadczenia, nie może szukać ochrony w art. 219 k.p.a. Jeśli legitymowana jest do uzyskania zaświadczenia, swój interes może zaspokoić składając własny wniosek o jego wydanie (art. 217 § 1 k.p.a.)". W konsekwencji należy uznać, że organ odwoławczy umarzając postępowanie zażaleniowe (jako niepochodzące od strony postępowania) wydał prawidłowe rozstrzygnięcie, co dalej musiało skutkować oddaleniem skargi po myśli art. 151 u.p.p.s.a. Marginalnie już tylko dodać można, że skarżąca (o ile będzie w stanie wykazać swój interes prawny) będzie mogła w każdym czasie sama ubiegać się o wydanie zaświadczenia określonej treści. Natomiast pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego w kwestii interesu prawnego skarżącej w zakresie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. W. nr [...] w L. w ewentualnym, kolejnym postępowaniu nie będzie wiążący i J. W. będzie mogła próbować dowodzić, że taki interes w uzyskaniu zaświadczenia określonej treści ma. Ze wskazanych względów należało orzec jak na wstępie.