II SA/Wr 259/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis (spr.) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 lipca 2016 r. sprawy ze skargi S. sp. z o.o. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę instalacji fotowoltaicznej wraz z infrastrukturą techniczną oddala skargę w całości. Zaskarżoną do sądu decyzją z dnia [...] r. (nr [...]) Wojewoda D. utrzymał w mocy decyzję Starosty M. z dnia [...] r., (nr [...]) odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i dzielenia pozwolenia na budowę dla instalacji fotowoltaicznej wraz z infrastrukturą techniczną, na działce nr ew. 4/2 AM 1, obręb W.. Na uzasadnienie organ odwoławczy wskazał, że 21 lipca 2015 r. do Starosty M. wpłynął wniosek spółki S.T. o udzielenie pozwolenia na budowę instalacji fotowoltaicznej wraz z infrastrukturą oraz budową ogrodzenia. Po zobowiązaniu inwestora do uzupełnienia wniosku poprzez (między innymi) doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, przedstawił on opinię projektanta w/g którego niektóre obowiązki nie zostały nałożone zasadnie. Między innymi wniesiono o szczegółowe wskazanie niezgodności inwestycji z prawem miejscowym. Projektant wyjaśnił, że instalacja fotowoltaiczna na podstawie prawa energetycznego, ustawy o odnawialnych źródłach energii i ustawy o gospodarce nieruchomościami to odnawialne źródło energii, stanowiące wyodrębniony zespół urządzeń infrastruktury technicznej, dodając, że może ona być zdemontowana i przeniesiona w dowolne miejsce. W efekcie Starosta M. opisaną decyzją, przywołując w podstawie prawnej art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.) odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i dzielenia pozwolenia na budowę dla instalacji fotowoltaicznej wraz z infrastrukturą techniczną, na działce nr ew. 4/2 AM 1, obręb W.. W motywach organ pierwszej instancji wskazał, że inwestycja jest niezgodna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ podniósł, że wprawdzie w unormowaniach ogólnych plan dopuszcza budowę obiektów i montaż urządzeń dla wykorzystania alternatywnych źródeł energii dla poszczególnych terenów. Wskazano, że zamierzenie inwestycyjne o pow. 4713 m2 i pow. między panelami 5851m2 planowane jest na terenie oznaczonym w panie symbolem 190R, na którym przeznaczenie podstawowe stanowi prowadzenie działalności rolniczej z dopuszczeniem infrastruktury technicznej oraz na terenie 174ME, gdzie podstawowe przeznaczenie stanowi zaspokajanie potrzeb społeczności lokalnej w dziedzinie mieszkalnictwa jednorodzinnego i rekreacji indywidualnej o ekstensywnej formie zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ wskazał, że planowana inwestycja ma charakter komercyjny i nie można jej uznać za urządzenie infrastruktury technicznej. Odwołanie od pierwszoinstancyjnej decyzji złożył inwestor. Wskazał, że w skoro w treści planu nie wprowadzono żadnych ograniczeń, to organ nie mógł wydać decyzji na niekorzyść inwestora. Dalej zarzucono, że organ nie ustalił, aby teren zainwestowania został objęty formami ochrony przyrody i nie wykazał też konieczności uzyskania decyzji środowiskowej. Na koniec wskazano także, że organ nie odniósł się do dowodów przedłożonych przez inwestora, czym naruszył dyspozycję art. 107 kpa. Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Wojewoda D. wskazał, że stosownie do treści art. 35. Prawa budowlanego 1. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. 3. W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Projekt dotyczy budowy instalacji fotowoltaicznych wraz z infrastrukturą techniczną i ogrodzeniem na terenie oznaczonym na obowiązującym planie literką "A" , przyjętego uchwała Rady Miejskiej w M. z dnia [...] r. Nr [...]. Działka, na której planowana jest inwestycja znajduje się na terenach 174 ME (ekstensywna zabudowa mieszkaniowa) i 190R (działalność rolnicza i użytkowanie zawiązane z gospodarką rolną, o których mowa w par. 41). Organ przeprowadził szczegółową analizę zapisów planu i doszedł do przekonania, że zagospodarowanie działki 4/2 instalacją fotowoltaiczną jest niezgodne z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż nie stanowi realizacji przeznaczenia terenu określonego w planie. W takim przypadku (jak konkluduje organ) decyzja dla inwestora nie może być pozytywna. Na koniec wojewoda wskazał, że wzywanie inwestora do uzupełnienia wniosku nie było uzasadnione, bowiem wniosek nie mógł zostać uwzględniony, z uwagi na brak zgodności zamierzenia z planem Na ostateczną decyzję w sprawie skargę do sądu administracyjnego złożył inwestor. W skardze podniósł, że (jego zdaniem) kwestionowana decyzja narusza art. 7 w zw. art. 77 par. 1 kpa., poprzez nie wyjaśnienie całkowicie stanu faktycznego sprawy; art. 8 kpa, poprzez nie poprowadzenie przez organ drugiej instancji postępowania w sposób gwarantujący równość podmiotów wobec prawa i pogłębiający zaufanie do obywateli, art. 80 w zw. z art. 107 par. 3 kpa ponieważ organ orzekający mając pozostawioną swobodę oceny dowodowej w uzasadnieniu decyzji nie wykazał dlaczego jednym dowodom przyznano wiarygodność, a innym odmówił wiarygodności; art. 138 par. 1 ustawy, ponieważ organ odwoławczy wydał w istocie decyzję reformatoryjną; art. 138 par. 2 kpa, poprzez niezastosowanie go; art. 142 kpa, ponieważ organ drugiej instancji pomimo zaskarżenia postanowienia poprzedzającego decyję nie podniósł się do tego zaskarżenia w sentencji decyzji; ar. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, poprzez nieuprawnione wydanie decyzji odmawiającej pozwolenia na budowę pomimo niezastosowania wezwania do usunięcia stwierdzonych naruszeń w przedłożonym projekcie. Wskazując na wykazane błędy strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji za zasądzeniem na rzecz strony kosztów postępowania. W uzasadnieniu autor pisma podnosi, że utrzymując zaskarżone w toku instancji orzeczenie organu pierwszej instancji Wojewoda, w istocie, wydał nowe rozstrzygnięcie w sprawie, bowiem dokonał odmiennej od organu pierwszej instancji argumentacji w uzasadnieniu decyzji. Zdaniem strony skarżącej ustawodawca nie przewidział możliwości odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę bez formalnego wezwania inwestora do usunięcia dostrzeżonych nieprawidłowości. Zdaniem strony skarżącej niewłaściwie wojewoda wskazał na niezgodność inwestycji z planem motywując swoje stanowisko tym, że w projekcie brak określonych informacji. Na koniec autor skargi pisze, że o ile uzasadnienie decyzji wojewody może być trafne w zakresie braku możliwości zagospodarowania planowaną inwestycją terenu określonego symbolem 174ME , to istnieje możliwość korekty projektu w zakresie zlokalizowania inwestycji na terenie 190R. Strona podnosi, że stosownie do treści par. 41 uchwały planistycznej ust. 2 pkt 5 wskazano, że na tym terenie dopuszcza się również nieużytki. Oznacza to że wojewoda w sposób nieuprawniony oczekuje zagospodarowania terenu jedynie w sposób związany z prowadzeniem działalności wytwórczej w rolnictwie. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył: Skarga nie mogła zostać uwzględniona. Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Sąd administracyjny w zakresie swoich kompetencji ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego albo istotnych, mających ewidentny wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. W granicach tak określonych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych ocenia prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni. Kontrola dokonywana przez ten sąd nie może zatem opierać się na takich kryteriach, jak kryterium celowości, słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Jak wskazują akta administracyjne sprawy strona skarżąca chce na terenie objętym uchwałą z dnia [...] r. nr [...] podjętą w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zrealizować inwestycję określoną jako instalację fotowoltaiczną wraz z infrastrukturą techniczną, na działce nr ew. 4/2 AM 1, obręb W.. Jak trafnie wcześniej wskazały organy materialnoprawną przesłankę wydania zakwestionowanych decyzji stanowi przepis art. 35 prawa budowlanego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), stosownie do którego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: zgodność projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. 3. W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Zacytowanie unormowanie wskazuje, że jednym z podstawowych obowiązków organu architektoniczno-budowlanego jest badanie zgodności zamierzenia z planem zagospodarowania przestrzennego. Oba orzekające w sprawie organy badały tę istotną dla sprawy okoliczność i uznały że z uwagi na brak takiej zgodności decyzja nie może być korzystna dla wnioskodawcy. Analiza wskazanego aktu prawa miejscowego prawidłowo przywiodła organy do takiego wniosku. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego i stanowiska strony skarżącej, zawartego w końcowej części skargi - w istocie niesporne pozostaje między stronami, że w zakresie terenu oznaczonego na planie miejscowym jako 174ME plan nie zezwala na realizację inwestycji polegającej na budowie instalacji fotowoltaicznej wraz z infrastrukturą techniczną. Sporne zatem między stronami pozostaje możliwość umiejscowienia zamierzenia na terenie oznaczonym na planie jako 190R. W tym zakresie należy odwołać się do treści obowiązującego planu. Lektura jego treści wskazuje, że w § 41. normodawca gminny stwierdził, że 1. Ustala się następujące ogólne zasady zagospodarowania na terenach rolniczych i związanych z gospodarką rolną, oznaczonych na rysunku planu symbolem R : 1) przeznaczeniem tych terenów jest prowadzenie na nich działalności rolniczej, o której mowa w ustawie z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego ( Dz. U. z 2003 r. Nr 64, poz. 592 ); 2) obowiązuje zakaz budowy jakichkolwiek budynków i wiat, za wyjątkiem obiektów służących celom ochrony przyrody; 3) dopuszcza się budowę lokalnych sieci i urządzeń infrastruktury technicznej; 4) dopuszcza się budowę masztów i konstrukcji wieżowych dla potrzeb urządzeń telekomunikacyjnych; 5) dopuszcza się budowę ziemnych stawów rybnych i zbiorników retencyjnych, o ile nie wpłynie to negatywnie na bilans wód w zlewni rzeki Baryczy, przy czym priorytet w korzystaniu z zasobów wód powierzchniowych przysługuje istniejącym stawom stanowiącym przedmiot ochrony pod względem przyrodniczym i zabytkowym, na warunkach określonych w pozwoleniu wodno- prawnym, o którym mowa w dziale VI, rozdziale 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne; 6) dopuszcza się zalesienie gruntów nieprzydatnych dla produkcji rolniczej, o ile nie koliduje to z ochroną krajobrazu kulturowego, ustaloną w niniejszym planie. 2. Na terenach, o których mowa w ust. 1, dopuszcza się następujące rodzaje zagospodarowania 1) użytki rolne; 2) drogi dojazdowe do użytków rolnych i lasów, zabudowy zagrodowej i rekreacyjnej oraz urządzeń infrastruktury technicznej; 3) zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne; 4) urządzenia melioracji wodnych, przeciwpowodziowe i przeciwpożarowe; 5) nieużytki, torfowiska i oczka wodne. Zgodnie za s z definicją legalną, zawartą w art. 2 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego przez "prowadzenie działalności rolniczej" - należy rozumieć prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej lub zwierzęcej, w tym produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Ze wskazanych unormowań wynika, że (wbrew twierdzeniom inwestora) planowana inwestycja, jak nie związana bezpośrednio z produkcją rolną lub szerzej rolnictwem nie może być uznana za zgodną z planem. Fakt, ze plan dopuszcza istnienie na terenie oznaczonym literą R nieużytków w żadnym stopniu nie może być uznany za jednoznaczny z możliwością wykorzystania terenu na cele produkcji alternatywnych źródeł energii. Przechodząc do dalszych zarzutów skargi, zdaniem sądu w tym składzie są one również bezzasadne. Nie dopuściły się organy naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania. Organy dokonały prawidłowego i dostatecznego ustalenia stanu faktycznego sprawy, przeprowadziły postępowanie w sposób dostatecznie staranny, organ odwoławczy szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko w sprawie. Organ ten odniósł się szeroko i krytycznie do postanowienia organu pierwszej instancji, a także wskazał, że wobec nieusuwalnej niezgodności inwestycji z planem uznał za zbędne wzywanie inwestora do uzupełnienia wniosku, stąd za niezasadny należało także uznać zarzut naruszenia art. 35 ust. Prawa budowlanego. Reasumując, na zasadzie art. 151 ppsa należało orzec jak na wstępie.