II SA/Wr 2594/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Protokolant Izabela Krajewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2005r. sprawy ze skargi Syndyka masy upadłości "A" Sp. z o.o. we W. i T. S. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie zespołu budynków mieszkalnych przy ul. M. [...]-[...] we W. oddala skargi W decyzji nr [...]z dnia [...]r. udzielającej "A" Sp. z o.o. we W. pozwolenia na budowę zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i jednorodzinnej w zabudowie szeregowej wraz z sieciami i przyłączami oraz zagospodarowaniem terenu na działkach przy ul. B. we W., inwestora nie zobowiązano do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, a jedynie do powiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy. Decyzją nr [...]z dnia [...]r. Prezydent W. na podstawie art. 59 ust. 1 i 3 w związku z art. 55 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego zezwolił inwestorowi na użytkowanie wyżej opisanych obiektów położonych przy ul. M. [...]-[...] (dawniej B.), nakazując wykonanie do dnia [...]r. następujących robót budowlanych: prace wykończeniowe w podpiwniczeniu budynków wielorodzinnych, biały montaż, podłogi i wykładziny w mieszkaniach, mała architektura. Według uzasadnienia, w pozwoleniu na budowę zobowiązano inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie, ale ponadto przystąpienie do użytkowania ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę, zaś w trakcie realizacji inwestycji nastąpiły nieistotne zmiany w stosunku do zatwierdzonego projektu, udokumentowane zgodnie z art. 57 ust. 2 prawa budowlanego. Inwestora zobowiązano do zawiadomienia organu o zakończeniu robót opisanych na wstępie. Pismem z dnia [...]r. inwestor powiadomił ten organ o przerwaniu robót budowlanych. Pismo to zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. zostało w dniu [...]r. przekazane do organu nadzoru budowlanego. W dniu [...]r. pracownicy organu architektoniczno-budowlanego i organu nadzoru dokonali w obecności przedstawiciela zarządcy budynków i jednego z właścicieli lokali odrębnych, oględzin opisanych wyżej obiektów. Według protokołu oględzin stwierdzono niewykonanie części robót budowlanych opisanych w decyzji z dnia [...]r., a to prac wykończeniowych w podpiwniczeniu budynków wielorodzinnych, małej architektury przy budynkach nr [...],[...],[...] i [...] oraz przy szczytach budynków jednorodzinnych od strony ogrodów. Decyzją nr [...]z dnia [...]r. Prezydent W. na podstawie art. 162 § 2 k.p.a. w związku z art. 59 ust. 4a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. nr 106, poz. 1126 ze zm.) uchylił w całości ostateczną decyzję Prezydenta W. z dnia [...]r. Nr [...]. Według uzasadnienia, po upływie terminu wyznaczonego w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przeprowadzono pod kierunkiem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego kontrolę budowy, która wykazała protokolarnie niewykonanie prac wykończeniowych w podpiwniczeniu budynków wielorodzinnych i małej architektury. Wobec niedopełnienia przez inwestora określonych czynności w wyznaczonym terminie, należało zgodnie z art. 162 § 2 k.p.a. poprzednią decyzję uchylić. Decyzję doręczono inwestorowi w dniu [...]r. Odwołania od tej decyzji wniosły liczne osoby fizyczne, które twierdziły w oparciu o dołączone do odwołań notarialne umowy ustanowienia odrębnej własności lokalu i sprzedaży, że są właścicielami lokali odrębnych w budynkach przy ul. M. i współwłaścicielami zabudowanych nieruchomości. Akty notarialne zawierały wnioski do sądu wieczystoksięgowego o wpisanie tych praw do ksiąg wieczystych. Jednym z odwołujących się był skarżący T. S.. W jednobrzmiących odwołaniach zarzucono 1. obrazę art. 61 § 4 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a., art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali i art. 5 prawa budowlanego przez wszczęcie postępowania bez zawiadomienia właścicieli lokali odrębnych, 2. obrazę art. 78 § 1 w związku z art. 10 § 1 k.p.a. przez pozbawienie tych właścicieli prawa czynnego udziału w postępowaniu, 3. obrazę art. 79 k.p.a. przez przeprowadzenie dowodu z oględzin bez ich zawiadomienia, 4. obrazę art. 81 k.p.a. przez uznanie okoliczności faktycznych stanowiących podstawę zaskarżonej decyzji za udowodnione pomimo braku możliwości wypowiedzenia się właścicieli w sprawie przeprowadzonych dowodów, 5. obrazę art. 10 § 1 k.p.a. przez uniemożliwienie im wypowiedzenia się w przedmiocie zebranych dowodów, oraz wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu odwołań odwołujący się przyznali, że inwestor nie zrealizował obowiązków nałożonych, decyzją z dnia [...]r. Jednak po jej uzyskaniu dokonał ustanowienia odrębnej własności lokali i ich nabywcy uzyskali status stron w kolejnym postępowaniu. Trafność zarzutów nie budzi wątpliwości, gdyż organ I instancji błędnie nie uznał właścicieli lokali za strony. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że fakt niewykonania prac budowlanych nakazanych decyzją z dnia [...]r. wynika zarówno z protokołu oględzin z dnia [...]r., jak też z potwierdzenia tego stanu rzeczy przez odwołujących się. Organ uznał odwołujących się za strony postępowania. Wobec jednoznacznego ustalenia w postępowaniu odwoławczym przesłanek z art. 162 k.p.a. sposób rozstrzygnięcia sprawy nie budził wątpliwości. Jednocześnie organ wyjaśnił, że wydana decyzja nie stanowi przeszkody do uzyskania pozwolenia na użytkowanie w kolejnym postępowaniu. Odpis decyzji doręczono m.in. syndykowi masy upadłości inwestora, gdyż w dniu 30.07.2003r. ogłoszono upadłość Spółki. W skardze do sądu administracyjnego syndyk zarzucił pominięcie przez organy następstw wydanej decyzji, naruszających słuszny interes stron i interes społeczny. Wobec ogłoszenia upadłości inwestora organ powinien podjąć działanie na podstawie art. 155 k.p.a. w kierunku przedłużenia terminu wykonania prac budowlanych, a chociażby zgodnie z art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a. pouczyć o tym odwołujących się. Organ I instancji nie przeprowadził własnego postępowania wyjaśniającego, lecz wykorzystał protokół oględzin dokonanych przez organ nadzoru budowlanego, przez co naruszył art. 52 k.p.a. i art. 53 k.p.a. O terminie oględzin skarżący nie został powiadomiony, podobnie jak pozostałe strony, co nastąpiło z naruszeniem art. 10 § 1 i art. 79 k.p.a. Organ odwoławczy pominął okoliczność ogłoszenia upadłości inwestora, gdy zgodnie z art. 60 prawa upadłościowego postępowanie powinno być prowadzone przeciwko syndykowi, a organ zgodnie z art. 97 § 1 ust. 3 k.p.a. powinien zawiesić postępowanie. Z kolei skarżący T. S. powtórzył zarzuty zgłoszone uprzednio w odwołaniu, tj. naruszenia art. 61 § 4 w związku z art. 28, art. 78 § 1 w związku z art. 10 § 1, art. 79, art. 81 oraz art. 9, art. 40, art. 80, art.107 § 3 i art. 109 k.p.c. przez nieinformowanie stron o okolicznościach sprawy, niezapewnienie im czynnego udziału w postępowaniu i błędną ocenę materiału dowodowego, a ponadto art. 52 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie przez organ I instancji bezpośredniego postępowania wyjaśniającego. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Organ podkreślił obowiązek stosowania odpowiednich przepisów prawa niezależnie od sytuacji materialnej, rodzinnej lub mieszkaniowej stron, w której mogą wystąpić niekorzystne następstwa wydawanej decyzji. Organ nie mógł wyręczać stron w wykorzystaniu przysługujących im uprawnień, przykładowo przez ich pouczenie o możności złożenia wniosku z art. 155 k.p.a. Wydana decyzja nie pozbawia stron możności uzyskania pozwolenia na użytkowanie w kolejnym postępowaniu. Zarzuty procesowe są bezskuteczne, skoro nikt nie kwestionuje ustalonego stanu faktycznego. W przepisach k.p.a. nie było podstawy do zawieszenia postępowania wskutek ogłoszenia upadłości inwestora, zaś art. 60 prawa upadłościowego nie mógł mieć wpływu na zrealizowanie kompetencji przysługującej organowi nadzoru budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W decyzji o pozwoleniu na użytkowanie właściwy organ trafnie nawiązał do materialnoprawnych podstaw wydania tej decyzji, ustanowionych w art. 55 ust. 2 pkt 2 i być może art. 55 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994r. (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), zatem nie wystąpił problem istnienia podstawy do stwierdzenia nieważności tej decyzji, pomimo błędnego powołania w niej art. 55 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. W decyzji tej zgodnie z art. 59 ust. 3 ustawy udzielono inwestorowi pozwolenia na użytkowanie obiektu (nieuzasadnione zatem były wzmianki w wywodach stron na temat warunkowego charakteru tego pozwolenia), a jedynie określono termin wykonania robót budowlanych prowadzących do pełnego zrealizowania budowy. W przypadku braku zawiadomienia o zakończeniu tych robót (art. 59 ust. 4 ustawy) i stwierdzenia niedotrzymania terminu ich wykonania, zachodzą podstawy do wszczęcia nowego postępowania w celu ewentualnego uchylenia decyzji określającej termin wykonania robót. Decyzja wydana w tym nowym postępowaniu posiada charakter procesowy. Strony przedstawiły w nin. sprawie również argumentację natury procesowej. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji powinna więc dotyczyć przede wszystkim jej zgodności z prawem procesowym. O znaczeniu uchybień procesowych organu dla rozstrzygnięcia sądowego stanowi art. 145 § 1 ust. 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), stwarzając podstawę do uwzględnienia skargi jedynie w przypadku stwierdzenia, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd w nin. sprawie badał zatem, czy organ dopuścił się uchybień procesowych, a jeżeli tak, to czy mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim podlegała badaniu prawidłowość zastosowania w nin. sprawie art. 162 § 2 k.p.a., będącego podstawą prawną decyzji organu I instancji, a przez to wyznaczającego również granice sprawy w postępowaniu odwoławczym. Jak wiadomo, zgodnie z tym przepisem organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji, uchyli decyzję, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie. Jako przykład przepisu upoważniającego do obciążenia adresata decyzji zleceniem dodatkowych obowiązków wskazuje się art. 59 prawa budowlanego (A. Matan w KPA Komentarz Tom II s. 449-450). Według wyraźnego nakazu ustawowego organ nie ma możliwości wyboru rozstrzygnięcia, w przypadku ustalenia przesłanek zastosowania art. 162 § 2 k.p.a., lecz "uchyli" czyli musi uchylić decyzję uprzednio wydaną i zawierającą zlecenie. Jak trafnie podkreślił w nin. sprawie organ odwoławczy, nie istnieją jakiekolwiek wątpliwości, czy inwestor wykonał zlecenie, gdyż odwołujący się przyznali fakt jego niewykonania. Wyjaśnienia pisemne stron mogły być podstawą ustalenia faktycznego (art. 75 § 1 i art. 50 § 1 k.p.a.). Nie było podstaw do kwestionowania mocy dowodowej protokołu z oględzin, gdy uwzględni się przepisy art. 85, art. 84a ust. 2 pkt 2, art. 81 ust. 4, art. 81a ust. 2 i art. 81b prawa budowlanego (wg Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126). Z przepisu art. 81c ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego wynikała moc dowodowa informacji udzielonych przez strony. Zarzuty procesowe skarżących dotyczące przebiegu postępowania wyjaśniającego i naruszenia uprawnienia stron do udziału w tym postępowaniu, dotyczyły postępowania organu I instancji. Organ odwoławczy trafnie uznał, że wobec jednoznaczności i bezsporności ustaleń, gdy w postępowaniu odwoławczym wzięły udział wszystkie strony, te uchybienia procesowe przestały być istotne. Gdy skarżący zarzucają naruszenie zasad ogólnych postępowania przez niezapewnienie im realizacji zasady czynnego udziału oraz wskazują na szereg szczegółowych uchybień procesowych w toku postępowania wyjaśniającego, to powinni w sposób konkretny przedstawić skutki procesowe tych uchybień, a w szczególności, że poszanowanie tych zasad i przepisów przez organ mogłoby doprowadzić do odmiennych ustaleń faktycznych. Skarżący powinni wskazać, jakie czynności procesowe zamierzali podjąć, gdyby dano im taką możność, mogące mieć istotny wpływ na wyniki postępowania wyjaśniającego organu I instancji. Tymczasem skarżący w toku postępowania odwoławczego nie zgłosili twierdzeń lub dowodów podważających prawidłowość podstawowego w nin. sprawie ustalenia faktycznego. Pomimo zatem ważkiego znaczenia zarzutów, naruszenie zasad i przepisów pozostało bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, nie mogło więc wywołać jego uchylenia przez organ odwoławczy. W nawiązaniu do skargi syndyka wymaga podkreślenia brak obowiązku organu pouczania stron o działaniach możliwych prawnie do podejmowania poza zakresem toczącego się przed nim postępowania. Organ I instancji nie stosował art. 52 lub art. 53 k.p.a., więc nie mógł ich naruszyć. Już wskazano, że podstawą prawną dla przeprowadzenia czynności kontrolnych były przepisy prawa budowlanego, w tym przewidujące ich dokonanie z udziałem zarządcy obiektu. W przepisach k.p.a. nie ma podstaw do zawieszenia postępowania z powodu ogłoszenia upadłości strony. Ogłoszenie to nastąpiło po wydaniu decyzji przez organ I instancji i organ odwoławczy powinien przy odpowiednim zastosowaniu art. 30 § 4 k.p.a. zapewnić udział w postępowaniu syndyka masy upadłości, jako osoby gwarantującej ochronę praw upadłego, pozostającego nadal materialną stroną postępowania. Jak wynika z akt sprawy, udział ten został zapewniony, zaś syndyk został wymieniony wśród adresatów decyzji. Nie było również uchybieniem utrzymanie w mocy w tej sytuacji decyzji skierowanej do upadłego inwestora. Odnośnie skargi T. S. należy powtórzyć, że zarzuty skierowane wobec organu I instancji trzeba było rozumieć jako zarzut wobec organu odwoławczego, że pomimo twierdzonej zasadności tych zarzutów, jednak wbrew temu wydał decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Tak rozumiany zarzut był bezzasadny, co już omówiono. Sąd badał legalność zaskarżonej decyzji, nie zaś jej konsekwencje faktyczne w sytuacji stron lub prawne w odniesieniu do kolejnych wchodzących w rachubę postępowań. W nawiązaniu do uwagi wstępnej należało zważyć, że skoro zarzuty procesowe odwołujących się pozostały w sferze teoretycznego jedynie wpływu na trafność decyzji organu I instancji, to organ odwoławczy nie miał podstaw do jej uchylenia. Powtórzenie tych zarzutów w skardze na decyzję organu odwoławczego było tym bardziej bezskuteczne. Gdyby jednak na pominięciu abstrakcyjnych zarzutów stron budować tezę o uchybieniu procesowym tego organu, to nie miało ono z pewnością istotnego wpływu na wynik sprawy. Dlatego i zgodnie z art. 151 powołanej na wstępie ustawy w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Przepisy wprowadzające (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), orzeczono jak na wstępie. KK/4.01.06