II SA/Wr 26/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 lipca 2023 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 8 listopada 2022 r. nr 1099/2022 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku polegającego na rozbiórce obiektu budowlanego oddala skargę w całości. Zaskarżonym postanowieniem nr 1099/2022 z dnia 8 listopada 2022 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako DWINB, organ II instancji) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Legnicy (dalej jako PINB, organ I instancji) nr 83/2022 z dnia 27 września 2022 r., którym nałożono na M. S. (dalej jako skarżący) grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 190 659,60 zł oraz wezwano do wpłacenia nałożonej grzywny w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia postanowienia i do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia 19 września 2022 r. Postanowienie DWINB jest wynikiem następująco ukształtowanego postępowania. Dnia 31 sierpnia 2015 r. PINB w Legnicy wszczął z urzędu postępowanie w sprawie robót budowlanych prowadzonych na działce nr [...] przy ul. [...] w R. Na wskazanej działce znajduje się obiekt budowlany dwukondygnacyjny z bramą garażową, podłączony do wagi samochodowej, wyposażony w potrzebne instalacje i urządzenia. Rezultatem postępowania jest decyzja PINB nr 38/17 z dnia 1 sierpnia 2017 r. nakazująca rozbiórkę wskazanego wyżej obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, utrzymana w mocy decyzją DWINB nr 1534/2017 z dnia 3 października 2017 r. Wniesiona na decyzję skarga została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 lutego 2018 r. (sygn. akt II SA/Wr 809/17), a sporządzona skarga kasacyjna nie została uwzględniona przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok NSA z dnia 17 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 3386/18). Wskutek kontroli dokonanej dnia 21 lipca 2022 r. PINB ustalił, że nakaz rozbiórki sformułowany w decyzji z dnia 1 sierpnia 2017 r. nie został wykonany, co spowodowało wystosowanie do skarżącego dnia 27 lipca 2022 r. upomnienia nr [...] wzywającego do wykonania obowiązku nałożonego decyzją. Następnie, dnia 19 września 2022 r. wystawiono tytuł wykonawczy nr [...] skierowany do skarżącego. Dnia 27 września 2022 r. PINB wydał postanowienie nr 83/2022, którym nałożył na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 190 659.60 zł oraz wezwał do jej wpłacenia w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia postanowienia, i do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym (rozbiórki obiektu budowlanego). W zażaleniu datowanym na 12 października 2022 r. skarżący zarzucił niezgodne z przepisami ustawy ustalenie wysokości grzywny (organ I instancji nie dokonał pomiarów umożliwiających dokładne ustalenie powierzchni, i posłużył się przybliżeniem "około 189,90 m2"), brak uzasadnienia jej wysokości oraz brak wyznaczenia realnego terminu na dokonanie rozbiórki. Uzasadniając zaskarżone postanowienie DWINB przywołał cel postępowania egzekucyjnego, którym jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego nałożonych na niego obowiązków. Podkreślił, że na etapie postępowania egzekucyjnego nie ma miejsca na weryfikację decyzji nakładającej obowiązek, a także podkreślił pierwszoplanowy i "związany" obowiązek zastosowania grzywny w celu przymuszenia. Odnosząc się do realiów sprawy DWINB skonstatował niewykonanie nałożonych decyzją obowiązków, pomimo prawidłowego upomnienia. Kwota grzywny wynika z ustawy, i określono ją prawidłowo. Powierzchnia zabudowy jednoznacznie wynika z akt sprawy, i dodatkowe pomiary są bezcelowe. Podejmowanie przez skarżącego działań w kierunku wykonania obowiązku nie czyni bezprzedmiotowym nałożenia grzywny w celu przymuszenia, ponieważ obowiązku nie wykonano w całości. Także termin jest realny i możliwy do realizacji, a na dokonanie rozbiórki – wbrew temu co twierdzi zażalający się – nie potrzeba zgody organu administracji, bo stosowną podstawę stanowi decyzja nakazującą rozbiórkę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniesiono o uchylenie postanowienia DWINB, przekazanie sprawy do organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez: 1) niewłaściwe, niezgodne z ustawą ustalenie wysokości grzywny, 2) brak uzasadnienia nałożenia grzywny w maksymalnej wysokości, 3) brak wyznaczenia realnego terminu na dokonanie rozbiórki. Rozwijając skargę wskazano na brak precyzji w ustaleniu powierzchni zabudowy, co wynika z niedokonania pomiarów, brak wykazania przesłanek uzasadniających wysokość grzywny, i to, że jest ona rażąco wygórowana. W rezultacie, twierdzi skarżący, nałożona grzywna służy represji, a nie przymuszeniu. W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał swoje stanowisko, nie znajdując podstaw do jego zmiany. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga nie ma uzasadnionych podstaw. Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej. Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej także jako p.p.s.a.). Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 3 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie. Przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie DWINB utrzymujące w mocy opisane wcześniej rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę. Materialnoprawną podstawę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowi art. 119 § 1 i 2 w związku z art. 120 § 1 i art. 121 § 4 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r. poz. 474, dalej jako u.p.e.a.). Przepisy art. 119 § 1 i 2 u.p.e.a. stanowią odpowiednio: grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1); grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§2). Jako że w sprawie mamy do czynienia z obowiązkiem wynikającym z przepisów prawa budowlanego, to grzywna jest jednorazowa (art. 121 § 4 u.p.e.a.), a jej wysokość określona jest brzmieniem art. 124 § 5 u.p.e.a.: wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Przywołane przepisy należy widzieć w kontekście art. 6 § 1 u.p.e.a. statuującego zasadę obligatoryjnego wszczęcia i prowadzenia egzekucji (w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych) oraz art. 7 § 2 u.p.e.a: organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Źródłem relewantnych w sprawie obowiązków jest przywołana na wstępie, i skontrolowana przez sądy administracyjne, ostateczna decyzja PINB nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Z art. 130 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej jako k. p. a.) wynika zaś, że decyzja administracyjna, która stała się ostateczna, podlega wykonaniu. Nie ulega więc wątpliwości, że dopóki istnieje w obrocie prawnym wymieniona decyzja, wynikające z niej obowiązki muszą być wykonane, a w razie bezczynności zobowiązanego wierzyciel obowiązany jest, na mocy art. 6 u.p.e.a., uruchomić środki prawne niezbędne do realizacji określonych obowiązków. Trzeba też podkreślić, powołując art. 29 § 1 u.p.e.a (przepis stanowi: organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym), że organ egzekucyjny, którym w okolicznościach sprawy jest organ nadzoru budowlanego, nie jest władny do badania zasadności i wymagalności obowiązku rozbiórki, nie ma kompetencji do weryfikacji decyzji administracyjnej podlegającej wykonaniu, a wreszcie niedopuszczalność badania podstawy egzekwowanego obowiązku w postępowaniu dotyczącym postanowienia w sprawie grzywny w celu przymuszenia wynika z zasady niekonkurencyjności środków zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym w administracji (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1383/20, z dnia 18 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 3419/18, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach, z której pochodzą również pozostałe przywołane orzeczenia). Trzeba więc zaakcentować, że skoro: 1) obowiązkiem adekwatnym do wydanej decyzji jest rozbiórka obiektu, 2) jest okolicznością niesporną, i w świetle akt sprawy oczywistą, że ów obowiązek nie został zrealizowany, to organ egzekucyjny ma kompetencję (obowiązek) podjęcia czynności egzekucyjnych, ale nie ma kompetencji (nie jest uprawniony) do wstecznego badania i oceniania ostatecznej decyzji administracyjnej, będącej źródłem egzekwowanego obowiązku. PINB prawidłowo skorzystał z grzywny w celu przymuszenia, która traktowana jest jako wyjściowy, priorytetowy, czy też podstawowy instrument egzekucyjny dla zobowiązań wynikających z prawa budowlanego. W piśmiennictwie prawniczym wskazuje się, że najpierw powinna być nakładana grzywna w celu przymuszenia, a dopiero następnie wykonanie zastępcze. Grzywna w celu przymuszenia jako środek egzekucyjny o charakterze przymuszającym jest bez wątpienia środkiem mniej uciążliwym niż pozostałe środki egzekucyjne stosowane w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, które są środkami zaspokajającymi. (P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2021, art. 119). Sąd zwraca uwagę, że grzywna w celu przymuszenia nie pełni funkcji represyjnej względem zobowiązanego, a jej celem jest skłonienie do wykonania obowiązku. Świadczy o tym brzmienie art. 125 u.p.e.a. zgodnie z którym w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nałożone, a nie uiszczone bądź nieściągnięte grzywny podlegają umorzeniu; nawet grzywny, które uiszczono lub które zostały ściągnięte - zgodnie z art. 126 u.p.e.a. - mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi, nie jest trafne argumentowanie przez skarżącego o nieprawidłowym ustaleniu wysokości grzywny. Sposób jej wyliczenia wynikający z przywołanego wcześniej art. 121 § 5 u.p.e.a. ściśle wiąże organ wskazując parametr w postaci powierzchni oraz parametr w postaci ceny, ogłaszanej przez właściwy organ statystyczny. Wymiar grzywny jest efektem iloczynu tych parametrów, bez elementu luzu decyzyjnego organu. PINB ustalił parametr powierzchniowy, co jasno wynika z akt sprawy. W szczególności w obecnej w aktach sprawy dokumentacji budowlanej (projekt zamienny) widnieje powierzchnia zabudowy precyzyjnie wskazana jako 189.90 m2. Protest skarżącego budzi jedynie użycie sformułowania “około". Użycie takiego sformułowania przez organ nie jest zdaniem Sądu wypowiedzią najfortunniejszą, jednak w świetle danych obecnych w aktach sprawy nie stanowi potknięcia znaczącego, mogącego wpłynąć na wynik sprawy. Organ miał prawo bazować na danych zawartych w dokumentacji budowlanej, wchodzącej w skład akt administracyjnych, i z tej perspektywy dokonywanie kolejnych pomiarów Sąd ocenił jako zbędne. Trzeba tu podkreślić, że ustawodawca w art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie stanowi o jakimkolwiek naruszeniu przepisów postępowania, a tylko o takim, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wykazał wyżej zasady obliczania grzywny w celu przymuszenia w okolicznościach takich, jak w przedmiotowej sprawie, stąd zarzut uzasadnienia nałożenia grzywny w maksymalnej wysokości jest oczywiście nietrafny, skoro organ nie dysponuje w tym zakresie luzem decyzyjnym. Nie jest także celny zarzut negujący termin na dokonanie rozbiórki, ponieważ nie wynika on ze skarżonego postanowienia, a z wcześniejszych wydanych w sprawie rozstrzygnięć, a ponadto nie ma racji skarżący twierdząc, że rozbiórka wymaga uzyskania przez niego pozwolenia. Z przedstawionych powyżej powodów Sąd nie dopatrzył się w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym sfinalizowanym zaskarżonym postanowieniem DWINB wadliwości uzasadniającej uwzględnienie skargi na zasadzie art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd nie doszedł również do wniosku, jakoby egzekucja administracyjna była w niniejszej sprawie niedopuszczalna. Sąd w wyniku przeprowadzonej kontroli ocenił zaskarżone postanowienie jako prawidłowe, a skargę uznał za niezasadną. Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.