II SA/Wr 260/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Asesor WSA Alicja Palus /sprawozdawca/, Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2006r. sprawy ze skargi K. I. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oraz opłaty egzekucyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł /sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Postanowieniem z dnia [...]Nr [...]wydanym na podstawie art. 123 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 119 § 1, art. 64a § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /t.j. Dz.U. z 1991r. Nr 36, poz. 161 z późn. zm./ Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowił nałożyć na E. i K. I. grzywnę w kwocie [...]/[...]/ oraz opłatę egzekucyjną w kwocie [...]/[...]/, wzywając jednocześnie zobowiązanych do uiszczenia ich w terminie 7 dni na podany numer rachunku bankowego. Organ orzekający wezwał ponadto do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr [...]z dnia [...] i poinformował, że w razie jego niewykonania w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w ostateczności orzeczone zostanie wykonanie zastępcze. W postanowieniu pouczono również o prawie wniesienia zażalenia oraz zarzutów, powołując treść art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Dnia [...] do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. wpłynęło pismo /nie oznaczone nazwą/ skierowane do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., pod którego treścią złożony został jeden czytelny podpis: K.I. oraz drugi podpis nieczytelny. W piśmie zwrócono się "o cofnięcie postanowienia" Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] Nr [...]o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, zarzucając, że zawiera ono błąd co do osoby zobowiązanego. Wyjaśniono w nim również, że opinia kominiarska z dnia [...] /Nr [...]/ wskazuje na nieprawidłowe podłączenie pieca kominowego przez H. Z. do przewodu kominowego nr [...] /dostępnego dla lokalu mieszkalnego zobowiązanych/ i konieczność jego odłączenia dla zapewnienia normalnego funkcjonowania ich mieszkania. Pismo to jako zażalenie zostało w dniu [...]przesłane przez powiatowy organ nadzoru budowlanego w K. do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. Organ ten po rozpatrzeniu zażalenia postanowieniem z dnia [...]nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 w związku z art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu tego orzeczenia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. podał, że organ I instancji po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego dotyczącego stanu technicznego przewodów kominowych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym przy ul. G. [...] w K. Z. wydał w dniu [...]decyzję Nr [...], którą nałożono na współwłaścicieli przedmiotowego obiektu obowiązek wykonania określonych czynności wynikających z opinii kominiarskiej. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego z dnia [...]Nr [...], ale mimo jego ostateczności strony zobowiązane nie przystąpiły do realizacji nałożonych obowiązków. W związku z tym organ nadzoru budowlanego I instancji, działając jako organ egzekucyjny wystawił w dniu [...] tytuł wykonawczy, który opatrzono klauzulą o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji, a następnie wydał zaskarżone postanowienie, którym nałożono na E. i K. I. grzywnę w celu przymuszenia i opłatę egzekucyjną. /W treści uzasadnienia wskazano również, że decyzja organu orzekającego z dnia [...] Nr [...]została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu, który postanowieniem oddalił wniosek o wstrzymanie jej wykonania./ W ocenie organu II instancji postępowanie prowadzone w tej sprawie przez powiatowy organ nadzoru budowlanego jest prawidłowe i zasadne, bowiem zobowiązany nie realizuje orzeczonego nakazu. W takich sytuacjach w celu osiągnięcia stanu zgodnego z prawem należy skorzystać z trybu egzekucji administracyjnej, a jednym z jej instrumentów, przyznanych do dyspozycji właściwego organu jest grzywna w celu przymuszenia. W dalszej części uzasadnienia organ orzekający wyjaśnił, że zobowiązany we wniesionym zażaleniu twierdzi, że nie jest w stanie wykonać obowiązku ze względu na niepodjęcie realizacji obowiązków przez innych współwłaścicieli części wspólnych obiektu budowlanego, ale okoliczność ta nie może zostać uznana za podstawę do zmiany rozstrzygnięcia organu I instancji, ponieważ nie stanowi ona przesłanki wynikającej z ustawy o postępowaniu egzekucyjnym do zawieszenia lub umorzenia postępowania egzekucyjnego. Nie może również być istotny w sprawie fakt, na który zobowiązany powołuje się w zażaleniu, że niemożliwość wykonania obowiązku wynika ze stosunków pomiędzy współwłaścicielami budynku. Wobec niezasadności podniesionych w zażaleniu zarzutów, które ocenione zostały w odniesieniu do przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji niemożliwe było – w ocenie organu odwoławczego – uwzględnienie zażalenia. Na opisane powyżej postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł K. I. W skardze zwrócił się o umorzenie grzywny nałożonej przez organy egzekucyjne i uzasadnił swoją prośbę trudną sytuacją rodzinną i materialną. Wyjaśnił m.in., że żona pozostaje od trzech miesięcy na zasiłku, a on sam nie pracuje, ponieważ przebywa na zwolnieniu lekarskim i wypowiedzeniu umowy o pracę. Skarżący zadeklarował również, że kiedy tylko sytuacja finansowa rodziny poprawi się, to zapłaci należną kwotę. W odpowiedzi na skargę zawartej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...]D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W.wniósł o jej oddalenie i powtórzył argumentację przedstawioną poprzednio w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/. W ten sposób ustawodawca sformułował generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji, obejmującym również orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie /art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270/. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że w toku podjętych czynności rozpoznawczych wojewódzki sąd administracyjny dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Sąd uznał jednocześnie za właściwe wyjaśnić, że sądy administracyjne nie dysponują uprawnieniem do merytorycznego orzekania w sprawie, której skarga dotyczy i w przypadku jej uwzględnienia podejmują orzeczenie kasacyjne /stwierdzają nieważność zaskarżonego aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa/. Oznacza to, że Sąd nie posiada kompetencji do umorzenia grzywny nałożonej na skarżącego w instancyjnym postępowaniu. Mając na względzie wskazane wcześniej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie istniejących w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych stwierdził konieczność zastosowania przy orzekaniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, korzystając jednocześnie z dyspozycji art. 134 § 1 tej regulacji. W rozpoznawanej sprawie zważyć przede wszystkim należy, że postanowienie, poddane kontroli sądu wydane zostało w toku postępowania egzekucyjnego, uregulowanego przepisami poprzednio powoływanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, które pomimo odrębności od kodeksu postępowania administracyjnego, nie stanowi jednak zupełnie samodzielnej regulacji. Ustawa ta określa procedurę egzekwowania obowiązków w przeciwieństwie do kodeksu postępowania administracyjnego, który w zakresie, w jakim wydawane są decyzje nakładające obowiązki, określa procedurę ich ustanowienia. Procedury te są wprawdzie wykorzystywane dla odmiennych celów i funkcjonują w różnych obszarach działań organów administracji publicznej, ale ustawodawca nakazał w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji odpowiednie stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej /art. 18/. Oznacza to możliwość stosowania tych przepisów w takim zakresie i w taki sposób, który może uzupełniać przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Konsekwencją takiego traktowania normy zawartej w art. 18 wskazanej powyżej ustawy jest konieczność stosowania w postępowaniu egzekucyjnym przepisów kpa w kwestiach, które nie zostały wyczerpująco uregulowane w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym /por. System egzekucji administracyjnej pod red. J. Niczyporuka; J. Przybysz: Postępowanie egzekucyjne w administracji, Komentarz/. Mimo wątpliwości co do zakresu posiłkowego stosowania w postępowaniu egzekucyjnym przepisów kpa, nie kwestionuje się bezwzględnej potrzeby korzystania w postępowaniu egzekucyjnym z przepisów art. 63-66 kpa, odnoszących się do podań z uwzględnieniem wymogów dotyczących ich formy i treści, jako przepisów o uniwersalnym charakterze /np. wyrok NSA z dnia 12 października 1998r. sygn. akt IV SAB 77/98; Lex 43765/. Wprawdzie w postępowaniu administracyjnym orzekającym i w jego fazie wykonawczej przyjęta została poprzez treść art. 63 § 1 – 3 kpa zasada ograniczonego formalizmu, ale to nie eliminuje konkretnych powinności organu, do którego podanie zostało wniesione, wymaganych przez ustawodawcę wprost albo w sposób pośredni. Zważyć przecież należy, że do obowiązków właściwego organu, administracji publicznej należy przede wszystkim ocena prawidłowości wniesionego podania, warunkującej możliwość wszczęcia postępowania w określonym treścią wnoszonego podania przedmiocie. Istnienie braków formalnych pisma uniemożliwiających prawidłową jego kwalifikację, a poprzez to nadanie pismu właściwego biegu i rozpoznanie go we właściwym trybie, czy też zaistnienie wątpliwości, co do charakteru formalnoprawnego wniesionego pisma, obligują organ administracji publicznej do podjęcia czynności, które umożliwią stronie ewentualne usunięcie braków, wyjaśnienie wątpliwych kwestii, w tym wyjaśnienie rzeczywistej woli strony poprzez sprecyzowanie żądania /np. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1990r. sygn. akt I SAB 67/90, ONSA 1990, Nr 2-3, por. 47/. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie organ II instancji uchybił wskazanym powyżej powinnościom i naruszył jednocześnie obowiązki ustawowe określone w art. 9 i art. 77 § 1 kpa, statuujących zasady, które – w ocenie Sądu – mają odpowiednie zastosowanie również w postępowaniu egzekucyjnym, pozwalające na uzyskanie kompletności regulacji tego postępowania. Należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że podanie wniesione w dniu [...]do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K., skierowane do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. zawierało czytelny podpis K. I. oraz drugi podpis nieczytelny, natomiast pozbawione było obligatoryjnego elementu w postaci wskazania osoby /osób/, od której pochodzi i jej /ich/ adresu. Wobec zamieszczenia pod treścią podania dwóch podpisów, w tym jednego nieczytelnego, powinnością organu II instancji było wezwanie K. I., którego adres był organowi znany z akt sprawy, do wyjaśnienia, czy podanie pochodzi wyłącznie od niego, czy też od innej jeszcze osoby /podpisanej nieczytelnie/ oraz do uzupełnienia braku podania poprzez odrębne oznaczenie w podaniu osób wnoszących pismo. Istotne też jest, że podania nie opatrzono żadną nazwą, a w jego treści wyartykułowane zostały dwa zasadnicze stwierdzenia: " ... proszę o cofnięcie w/w postanowienia" i " ... w/w postanowienie jest błędem co do osoby zobowiązanego." Zdaniem Sądu treść wniesionego podania nie upoważniała w sposób jednoznaczny do kwalifikowania go jako zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] Nr [...]. Oznacza to - przy uwzględnieniu zaniechania organu w zakresie obowiązków wynikających z zasady zawartej w art. 9 kpa – iż organ do którego podanie skierowano dokonał w sposób nieuprawniony samodzielnej i dowolnej oceny jego charakteru prawnego, uniemożliwiając wnioskodawcy wyjaśnienie jego rzeczywistej woli. Zważyć przecież należy, że błąd co do osoby zobowiązanego jest jedną z ustawowych, taksatywnie wskazanych w przepisie art. 33 pkt 1-10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, podstaw zarzutu, a zatem innego środka prawnego przyznanego zobowiązanemu i podlegającego rozpatrzeniu w innym niż zażalenie trybie. O możliwości korzystania z niego pouczono zobowiązanego w postanowieniu organu I instancji wydanym w tej sprawie. Wskazać należy, że prawo do określenia formalnego charakteru pisma – w przypadku wątpliwości – przyznane zostało wyłącznie stronie, a nie organowi. Takie stanowisko zajmuje w omawianej kwestii zarówno doktryna, jak i judykatura /por. B. Adamiak, J. Borkowski: KPA Komentarz, Warszawa 1998; wyrok NSA z dnia 17 września 1992r., III SA 949/92, KPA z orzecznictwem/. W ocenie Sądu organ II instancji bez uprzedniego ustalenia w sposób jednoznaczny, czy intencją autora /ewentualnie autorów/ przedmiotowego podania było wniesienie zarzutu, czy też zakwestionowanie postanowienia organu I instancji poprzez zażalenie, nie był upoważniony do takiego traktowania przekazanego podania i rozpatrzenia go w trybie określonym dla tego środka zaskarżenia. Sąd zwrócił też uwagę, że treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia budzi poważne wątpliwości co do prawidłowości rozpatrzenia sprawy. W sekwencji stanowiącej uzasadnienie faktyczne wskazywane są bowiem okoliczności, określone jako pochodzące z argumentacji przedstawionej przez K. I. w przedmiotowym podaniu, których w tym podaniu w ogóle nie powołano. Brak jest natomiast odniesienia się organu orzekającego do najistotniejszej kwestii, jaką był zarzut błędu co do osoby zobowiązanego. W tym kontekście należy też wskazać, że materiał sprawy nie zawiera decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]Nr [...], którą nałożono obowiązki, stanowiące przedmiot prowadzonego postępowania egzekucyjnego oraz dowodu doręczenia upomnienia co uniemożliwiło również Sądowi dokonanie oceny co do zasadności i prawidłowości nałożenia na skarżącego grzywny w celu przymuszenia oraz opłaty egzekucyjnej. Stwierdzając zatem, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę i zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt. II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przepisu art. 152 powołanej wyżej ustawy, natomiast orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 tej regulacji.