II SA/Wr 260/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Asesor WSA Alicja Palus (sprawozdawca), Protokolant Paweł Kysiak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku inwentarskiego I. uchyla zaskarżone postanowienie II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości. Postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...]wydanym na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59f, ust. 1-3 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 207 z 2003 r., poz. 2016 z późn. zm.) oraz art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wymierzył K. K. karę z tytułu nielegalnego użytkowania budynku inwentarskiego, wybudowanego na działce nr [...]w miejscowości B. nr [...], gm. W., w wysokości [...]zł (słownie: [...] złotych), wg następującego wyliczenia: [...] zł (stawka opłaty – s) x 1 (współczynnik kategorii obiektu – k) x 10 (krotność podwyższenia stawki opłaty). W osnowie postanowienia organ orzekł ponadto o obowiązku wniesienia kary w terminie 7 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia w kasie D. Urzędu Wojewódzkiego we W. lub na podany numer rachunku bankowego. Z przedstawionych w uzasadnieniu motywów rozstrzygnięcia wynika, że inwestor – K. K. ostateczną decyzją Naczelnika Miasta i Gminy W. nr [...]z dnia [...] r. uzyskał pozwolenie na budowę budynku inwentarskiego na działce nr [...] w miejscowości B. nr [...], gm. W.. W dniu [...]r. inwestor zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. o zakończeniu budowy w/w budynku oraz o zamiarze przystąpienia do jego użytkowania. W dniu [...]r. służby Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w S. dokonały kontroli budowy. Na miejscu stwierdzono, że inwestor przystąpił do użytkowania wybudowanego budynku inwentarskiego z naruszeniem przepisów art. 54 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 207 z dnia 05 grudnia 2003 r., poz. 2016 z późn. zm.). Wprawdzie do zawiadomienia o zakończeniu budowy przedmiotowego obiektu budowlanego inwestor przedłożył dokumenty odpowiadające art. 57 ust 1 pkt. 1-4 cytowanej ustawy, jednakże po ich analizie, a następnie w trakcie kontroli budowy, stwierdzono, iż inwestor samowolnie dokonał istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją nr [...]z dnia [...]r. zgłosił sprzeciw w sprawie zakończenia budowy i oddania do użytkowania w/w budynku inwentarskiego. Decyzję inwestor otrzymał w dniu [...]r. Zgodnie z art. 54 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie wymagane jest pozwolenie na budowę, można przystąpić z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Ponieważ inwestor nie dopełniając w/w obowiązku naruszył art. 54 Prawa budowlanego - należało orzec jak na wstępie. Zażalenie na opisane powyżej postanowienie wniósł K.K. zwracając się o jego uchylenie lub zmianę poprzez wymierzenie kary "w dolnej granicy zagrożenia". Uzasadniając swoją prośbę podał, że nie wiedział, iż powinien po zakończeniu budowy poczekać 21 dni na ewentualny sprzeciw organu nadzoru budowlanego. W ocenie inwestora nie popełnił tak rażącego wykroczenia, aby karać go w tak surowy sposób, bowiem kara [...] zł dla rolnika jest szczególnie dotkliwa. K. K. wyjaśnił również, że działał w dobrej wierze, a przystąpienie do użytkowania nie wyrządziło nikomu żadnej szkody. Jest to obiekt inwentarski, a okres korzystania z niego był bardzo krótki. Po rozpatrzeniu zażalenia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...]działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ orzekający stwierdził, że argumenty podniesione w zażaleniu nie zasługują na uwzględnienie, a następnie wskazał, iż zgodnie z art. 54 w/w z art.: 54 w/w ustawy, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie wymagane jest pozwolenie na budowę, można przystąpić z zastrzeżeniem art.: 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. W badanym przypadku inwestor miał prawo przystąpić do użytkowania przedmiotowego budynku najwcześniej w dniu [...]r., a więc po upływie 21 dni od dokonania zgłoszenia - tj. od [...]r. Jak wykazała kontrola przeprowadzona w dniu [...]r. w/w obiekt był już przez inwestora użytkowany. W świetle powyższych ustaleń stwierdzić należy, że organ I instancji dowiódł, w sposób nie budzący wątpliwości, naruszenie przez inwestora norm prawa materialnego, uzasadniającego wyciągnięcie w stosunku do niego sankcji wynikającej z art.: 57 ust. 7 w związku z art.: 59 ust. 1-3 Prawa budowlanego. W postępowaniu zażaleniowym organ II instancji bada przede wszystkim kwestie prawidłowości prowadzonego postępowania, a więc kwestię ustalenia i zawiadomienia stron postępowania, doręczeń tego zawiadomienia oraz poprawność wyliczenia nałożonej kary. Odpowiadając na wniesione zażalenie należy zauważyć, że przepisy obowiązującej ustawy Prawo budowlane przewidują sankcję za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego w postaci kary finansowej obliczanej w sposób ściśle określony w ustawie (art.: 59 f ust .1 ustawy). Kara stanowi iloczyn stawki opłaty -s, współczynnika kategorii obiektu budowlanego - k i współczynnika wielkości obiektu budowlanego - w. Nie ma zatem możliwości ustalenia kary w niższym wymiarze. Prawidłowość postanowienia wydanego w postępowaniu zażaleniowym zakwestionował K. K. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W skardze zwrócił się o uchylenie zaskarżonego postanowienia i podniósł, że w ciągu 18 lat, jakie minęły od uzyskania przez niego pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku inwentarskiego nigdy organy nadzoru budowlanego nie sygnalizowały naruszenia przez niego przepisów prawa budowlanego. Po upływie takiego okresu czasu nałożono na niego karę w kwocie [...] zł i zobowiązano do przedłożenia projektu zamiennego. Ten obowiązek został wykonany. Skarżący wyjaśnił również, że przedmiotowy budynek wymaga remontu kapitalnego, a jego wartość szacunkowa nie przekracza kwoty [...]zł. W zakończeniu skargi K. K.l oświadczył, że jego zamiarem nie było naruszenie przepisów prawa budowlanego, a zaistniała sytuacja powstała wyłącznie z jego niewiedzy i braku kontroli. W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...] r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie, podając w uzupełnieniu swojej argumentacji, że zarzuty skargi są chybione i pozostają bez wpływu na treść wydanego w sprawie orzeczenia. W toku postępowania sądowoadministracyjnego K. K. zwrócił się o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z dnia [...]r. Sąd uwzględnił wniosek w tym przedmiocie. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził konieczność zastosowania przy orzekaniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 134 § 1 tej regulacji i uznaniu, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z innych powodów niż przedstawione w jej uzasadnieniu. Postępowanie prowadzone w sprawie zakończonej zaskarżonym postanowieniem jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Z tego względu jest podporządkowane regułom w nim ustanowionym, w tym m. in. art. 7, art. 11 i art. 124 § 2. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje ponadto zasada dwuinstancyjności – zawarta w art. 15 kpa – realizowana poprzez zwyczajny środek zaskarżenia (np. zażalenie), który skutecznie wniesiony gwarantuje rozpoznanie sprawy załatwionej przez organ administracji publicznej I instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu. Powinnością organu działającego jako organ II instancji jest rozpatrzenie na nowo sprawy, w której wniesiono odwołanie lub zażalenie z jednoczesnym wnikliwym i wszechstronnym wyjaśnieniem okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Tylko prawidłowe czynności organu wyższego stopnia w tym zakresie umożliwiają prawidłowe rozstrzygnięcie w warunkach określonych art. 138 kpa, zawierającym katalog rozstrzygnięć organu II instancji. Motywy podjętego rozstrzygnięcia powinny być wyczerpująco przedstawione w uzasadnieniu, zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 lub art. 124 § 2 kpa – zależnie od jego formy. Organowi temu nie wolno natomiast ograniczyć się do kontroli prawidłowości zaskarżonego orzeczenia czy oceny zasadności argumentów i zarzutów przedstawionych w odwołaniu lub zażaleniu (np. wyrok NSA z dnia 22 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1996/95; ONSA 1997/1/35; wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1313/98; Lex nr 48725). W ocenie Sądu wojewódzki organ nadzoru budowlanego orzekając w rozpoznawanej sprawie naruszył prawo w omawianym powyżej zakresie i uchybił obowiązkom ustawowym, obarczając przez to podjęte orzeczenie wadliwością uprawniającą do uwzględnienia skargi. Zważyć przede wszystkim należy, że z akt sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że budynek inwentarski, którego dotyczy zaskarżone orzeczenie został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego K. K. w dniu [...] r. decyzją Naczelnika Miasta i Gminy W. Nr [...]. Decyzja została wydana na podstawie art. 29 ust. 1, 2, 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229) oraz § 43 i 44 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. (Dz. U. Nr 8, poz. 48 z późn. zm.). W decyzji zobowiązano inwestora do zgłoszenia w urzędzie terminu rozpoczęcia i zakończenia robót. Decyzja nie zawiera natomiast klauzuli zobowiązującej do zgłoszenia właściwemu organowi, że obiekt został przekazany do użytkowania, wynikającej z przepisu § 43 ust. 2 pkt 5 ppkt c powołanego powyżej rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego. Z treści zastosowanej przy orzekaniu o pozwoleniu na budowę ustawy ani rozporządzenia nie wynika generalny obowiązek zgłaszania organowi przez inwestora faktu przystąpienia do użytkowania obiektu, czy powszechna konieczność uzyskiwania w określonej formie akceptacji właściwego organu w tym przedmiocie. W takich okolicznościach nie można – zdaniem Sądu – stwierdzić jednoznacznie, że inwestor nie mógł przystąpić do użytkowania zrealizowanego przez siebie obiektu po osiągnięciu przez niego tzw. zdatności do użytkowania. (Z materiału sprawy nie wynika zresztą kiedy inwestor faktycznie rozpoczął użytkowanie przedmiotowego budynku). Z tych względów – w uznaniu Sądu – organ I instancji wykonując swój ustawowy obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, powinien był wyjaśnić z czego wynika nielegalne zachowanie inwestora, wskazywane jako podstawa faktyczna podjętych w sprawie orzeczeń. W tym kontekście należy też zwrócić uwagę, że w pozwoleniu na budowę udzielonym inwestorowi zobowiązano go do zgłoszenia terminu zakończenia robót, a podporządkowując się temu obowiązkowi inwestor wykonał go z wykorzystaniem urzędowego formularza, w którym nie dokonał żadnych skreśleń, konkretyzujących jego wolę. Taki sposób dokonania czynności został zapewne wskazany przez właściwy organ z pominięciem – zdaniem Sądu – obowiązków wynikających z art. 8 i art. 9 kpa. W ocenie sądu ze względu na okoliczności tej sprawy organ prowadzący postępowanie zażaleniowe powinien był też uwzględnić w swoich czynnościach wyjaśniających przepis art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustawy (Dz. U. Nr 80, poz. 718) wyłączający możliwość stosowania przepisów o obowiązkowej kontroli budowy po zawiadomieniu o zakończeniu budowy lub złożeniu wniosku o pozwolenie na użytkowanie w odniesieniu do obiektów budowlanych dla których przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. przed dniem 11 lipca 2003 r.) wydano pozwolenie na budowę. Istotne przy tym jest, że intencją ustawodawcy było to, aby nie narażać inwestorów na sytuacje, które nie miały umocowania we wcześniejszym stanie prawnym. (n. R. Dziwiński, P. Ziemski: Prawo budowlane. komentarz, Wyd. I). Zważyć jednocześnie należy, że stanowiący podstawę materialnoprawną przedmiotowego orzeczenia przepis art. 59f ust. 1 i wskazany w nim przepis art. 59a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane mówią wprost o obowiązkowej kontroli. W tak określonych warunkach prawnych organ orzekający powinien był w uzasadnieniu postanowienia – zgodnie z art. 11 i art. 124 § 2 kpa wyjaśnić w sposób wyczerpujący prawidłowość zastosowania powołanych powyżej przepisów ustawy – Prawo budowlane w zakresie jaki wynika z użytego w przepisie art. 57 ust. 7 tego aktu określenia "odpowiednio". Ponadto – niezależnie od powyższego – należy stwierdzić, że naruszenie w rozpoznawanej sprawie powołanych wcześniej przepisów art. 11 i art. 124 § 2 kpa wynika z uchybienia obowiązkowi prawidłowego uzasadnienia wysokości nałożonej kary tzn. takiego, który będzie zrozumiały i przekonujący dla adresata orzeczenia. W ocenie Sądu samo wskazanie elementów składających się na wysokość kwoty stanowiącej karę nie jest wystarczające, szczególnie w sytuacjach, kiedy orzeczony obowiązek o finansowym charakterze zawiera w sobie czynnik znacznej dolegliwości, a przy tym określająca go kwota nie wynika wprost z ustawy, ale stanowi wynik działania matematycznego wykonywanego z uwzględnieniem danych określonych w ustawie lub załączniku do niej. Przy przyjętej przez ustawodawcę metodzie wyliczania kary w przypadku nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego organ orzekający powinien przedstawić kolejne etapy czynności zmierzającej do finalnego wyliczenia kwoty kary, przedstawiając jednocześnie w sposób opisowy źródła danych, przyjętych dla ustalenia jej wysokości. Takiego elementu nie zawiera zaskarżone postanowienie, w którym organ orzekający ograniczył się w omawianym zakresie do stwierdzenia, że kara obliczana jest w sposób ściśle określony w ustawie, mimo, iż w postanowieniu wydanym w postępowaniu pierwszoinstancyjnym organ zamieścił wyłącznie działanie matematyczne uwzględniające niezidentyfikowane dane liczbowe. Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i mając to na względzie – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy.