II SA/Wr 260/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Palus (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 14 czerwca 2016 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy R. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie utrzymania w mocy, po wznowieniu z urzędu postępowania administracyjnego, decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego wraz z wewnętrznymi instalacjami i przyłączami postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej wpis w kwocie 200 zł (słownie: dwieście złotych). Starosta L. decyzją z dnia [...] r. nr [...] (znak: [...]) po rozpatrzeniu wniosku inwestora, to jest Gminy R., odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego wraz z wewnętrznymi instalacjami i przyłączami, zlokalizowanej w obrębie R. na działce nr 362/6. Odwołanie od tej decyzji wniosła Gmina R.. Na skutek rozpatrzenia tego odwołania, Wojewoda D. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił ww. decyzję Starosty i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Następnie Wojewoda D. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], wydanym na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 147 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, wznowił postępowanie administracyjne zakończone ww. decyzją ostateczną Wojewody D. z dnia [...]. Wojewoda D. wznowione postępowanie zakończył wydając decyzję z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, którą po wznowieniu postępowania administracyjnego uchylił decyzję Wojewody D. z dnia [...] oraz utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...]. Nie godząc się z decyzją Wojewody z dnia [...] r. Gmina R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na tę decyzję, żądając uchylenia tejże decyzji w całości i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wskazującą na konieczność odmowy udzielenia pozwolenia na budowę dla wskazanej inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...], wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23; dalej: k.p.a.), a więc decyzja kończąca postępowanie zainicjowane postanowieniem o wznowieniu postępowania administracyjnego. Trzeba wobec tego powiedzieć, że zgodnie z przepisem art. 149 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania administracyjnego następuje w drodze postanowienia. W myśl art. 150 § 1 k.p.a. organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Zgodnie zaś z art. 151 § 1 k.p.a.: organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd doszedł do przekonania, że Wojewoda D. wydając zaskarżoną decyzję działał jako organ I instancji, albowiem postanowił o wznowieniu postępowania administracyjnego i zakończył to postępowanie wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Wojewoda nie działał jednak jako organ rozpatrujący odwołanie od decyzji Starosty (organ wyższego stopnia), ale jako organ właściwy dla prowadzenia wznowionego przez siebie postępowania administracyjnego. W sprawie należy więc zastosować pogląd wyrażony w uchwale całej Izby Cywilnej i Administracyjnej Sądu Najwyższego z dnia 15 grudnia 1984 r. sygn. akt III AZP 8/83, że "decyzja organu administracji państwowej uchylająca albo zmieniająca ostateczną decyzję tego organu lub organu niższego stopnia albo stwierdzająca jej nieważność (art. 154, 155, 161-163 oraz 156 k.p.a.), jak również decyzja wydana w ramach przepisów o wznowieniu postępowania przez organ pierwszej instancji (art. 150 § 1 k.p.a.) jest decyzją wydaną w pierwszej instancji" (opubl. OSNC z 1985 r. Nr 10, poz. 143). Skoro tak, to trzeba powiedzieć, że zastosowanie winien znaleźć w sprawie art. 127 k.p.a., który stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji (§ 1). Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (§ 2). Zgodnie zaś z art. 88a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290), w stosunku do wojewodów funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. pełni Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Wobec tego Sąd doszedł do wniosku, że od decyzji Wojewody D. z dnia [...] r. służyło stronom odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a nie skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W tym stanie rzeczy trzeba powiedzieć, że stosownie do przepisu art. 52 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718; dalej: p.p.s.a.) skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Innymi słowy, zaskarżyć można wyłącznie rozstrzygnięcie ostateczne w toku instancji w danej sprawie administracyjnej. W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, omawiana decyzja Wojewody D. z dnia [...] r. nie jest decyzją ostateczną w powyższym rozumieniu, gdyż służyło od niej odwołanie do organu wyższego stopnia. Nie uszło oczywiście uwagi Sądu rozpoznającego skargę, że na s. 5 ww. decyzji Wojewody zawarto informację, że decyzja ta jest ostateczna i pouczono, że przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu – co wynika z poczynionych jak dotąd rozważań – pouczenie to jest błędne. Warto zauważyć, że w myśl art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa zaskarżenia danego rozstrzygnięcia nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Zdaniem Sądu jednak z przepisu tego nie można wyprowadzić wniosku, że błędne pouczenie o prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego oznacza, że stronie takie prawo w istocie przysługuje. Sąd przyjął przy tym na gruncie niniejszej sprawy, że kwestią zależną od samej skarżącej Gminy będzie ewentualne wniesienie odwołania od decyzji Wojewody D. z dnia [...] r. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, gdyż strona, która wskutek błędnego pouczenia nie wniosła środka zaskarżenia, może wnieść tenże środek zaskarżenia równocześnie z wnioskiem o przywrócenie terminu, któremu uchybiła bez własnej winy (art. 58 k.p.a. w zw. z art. 112 k.p.a.). Niemniej skargę wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu należało odrzucić, o czym orzeczono w pkt I sentencji na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Jeżeli chodzi o rozstrzygnięcie w pkt II sentencji postanowienia, Sąd zobligowany był – stosownie do przepisu art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a. – orzec o zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi w sytuacji, gdy skarga podlegała odrzuceniu.