II SA/Wr 260/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn – spr. po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi K. B. i M. B. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia, wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 580,00 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W., na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 VII 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) – dalej: u.p.b., nałożył na K. B. i M. B. – jako inwestorów samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w miejscowości K., gmina D., obowiązek przedłożenia w terminie 3 miesięcy od uprawomocnienia się tego postanowienia, określonych w nim dokumentów jednocześnie nakazując zabezpieczyć budowany budynek. W uzasadnieniu tego postanowienia PINB przedstawił przebieg wszczętego w 2015 r. postępowania administracyjnego, m.in. obszernie opisując zeznania osób zamieszkujących w najbliższym sąsiedztwie inwestycji. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego PINB uznał, że inwestorzy dokonując generalnego remontu budynku rozbudowali go nie tylko o pomieszczenie gospodarcze ale także o trzy ganki. PINB dodatkowo podkreślił, że z aktualnej mapy znajdującej się w zasobie Powiatowego Zakładu Katastralnego we W. (dostępnej na serwisie wrosip) wynika, że ganki o które został rozbudowany budynek mieszkalny jednorodzinny zostały sklasyfikowane jako obiekty nieznanego pochodzenia, które zostały naniesione na mapę po analizie zdjęć lotniczych z ortofotomapy z 2014 r. Wobec tego organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego stwierdził, że inwestorzy dopuścili się opisanej na wstępie samowoli budowlanej. Uznając natomiast, że istnieje możliwość doprowadzenia tego obiektu do stanu zgodnego z prawem, organ nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia dokumentacji wymienionej w art. 48 ust. 3 u.p.b. Na powyższe postanowienie inwestorzy złożyli zażalenie, w którym zarzucili organowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, a to: - art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niewłaściwe oraz niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego w sprawie w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego oraz dokonanie dowolnej jego oceny, poprzez błędne przyjęcie, że wnoszący zażalenie dokonali samowolnej rozbudowy budynku poprzez dobudowanie 3 ganków, w sytuacji gdy owe ganki istniały w chwili zakupu przez nich nieruchomości, a technologia ich wykonania wskazuje, że musiały zostać wybudowane ok 30-40 lat wcześniej; - art. 48 ust 2 i 3 u.p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Podnosząc powyższe zarzuty strony wniosły o uchylenie postanowienia organu I instancji i umorzenie postępowania w sprawie, względnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego jej rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu zażalenia jego autorzy podkreślili, że poza pomieszczeniem gospodarczym, które zostało już rozebrane, nie dokonali jakiejkolwiek innej rozbudowy budynku. Prace, jakie wykonali polegały wyłącznie na dociepleniu ścian, wymianie stolarki okiennej i drzwiowej, wykonaniu elewacji oraz remontu pomieszczeń wewnętrznych. Tym samym wskazali, że nie są prawdziwe zeznania świadków, jakoby doszło do rozbudowy nieruchomości o ganki. Na poparcie prezentowanego stanowiska wnoszący zażalenie przedłożyli trzy zdjęcia, wskazując, że ganki istniały w chwili zakupu nieruchomości. Zwrócili uwagę, że na podstawie tych zdjęć można ustalić, że sporny budynek został wbudowany z materiałów w postaci pustaków żużlobetonowych. Widoczny na zdjęciach stan techniczny budynku jednoznacznie potwierdza, że obiekt musiał być zrealizowany około 30-40 lat wcześniej. Zatem nie mogło dojść, jak ustalił PINB, do rozbudowy budynku po zakupie przez nich nieruchomości. W ocenie inwestorów, z powyższego jednoznacznie wynika, że zeznania świadków stwierdzające odmienny stan rzeczy są nieprawdziwe i nie powinny być brane pod uwagę. Tym samym błędne są ustalenia organu I instancji, który swoje rozstrzygnięcie oparł na zeznaniach tych spośród świadków, którzy podają nieprawdę i zmieniają swoje zeznania w toku postępowania. W przekonaniu inwestorów należało uznać za całkowicie niezrozumiałe i dowolne, a przy tym niepoparte jakimikolwiek dowodami, ustalenia organu I instancji, mówiące że poprzedni właściciel nie potrzebował więcej niż jednego wejścia do budynku, co miałoby dowodzić, że to inwestorzy wykonali dodatkowe wejścia i wybudowali ganki. W ich przekonaniu, ustalenia dotyczące zamierzeń i potrzeb poprzedniego właściciela są wyłącznie domysłami organu I instancji, niepopartymi jakimikolwiek materiałem dowodowym. Według wnoszących zażalenie, wobec przedłożonego nowego materiału dowodowego (zdjęć), całkowicie błędne są ustalenia organu I instancji, że sporny budynek posiadał tylko jedno wejście z gankiem o lekkiej drewnianej konstrukcji. Nieprawidłowe jest więc ustalenie, że dokonali oni samowoli budowlanej polegającej na rozbudowie budynku. Wskazali, że ganki istniały długo przed zakupem przez nich spornej nieruchomości, o czym świadczy widoczna na przedłożonych zdjęciach technologia ich wykonania. W związku z opisanym zażaleniem, stanowisko w sprawie wyraził właściciel nieruchomości znajdującej się w sąsiedztwie działki nr [...] – P. Ł. Wniósł on o utrzymanie w mocy postanowienia z dnia [...] ewentualnie o jego zmianę, poprzez zastosowanie art. 48 ust. 1 oraz art. 52 u.p.b. Strona wyraziła przekonanie, że dla istoty postępowania nie ma żadnego znaczenia, czy obecny właściciel tylko przebudował istniejące ganki, czy je w całości dobudował. Niewątpliwym jest bowiem fakt, że na rozbudowę budynku jednorodzinnego nigdy nie zostało wydane pozwolenie budowlane. Wskazał, że nadzór budowlany ma do dyspozycji ortofotomapy, na podstawie których można stwierdzić z dużą dokładnością zarówno okres, w jakim roboty budowlane były prowadzone, jak również ich zakres. Ortofotomapy wyraźnie wskazują dobudowę ganków, a przynajmniej na istotne ich powiększenie, które nastąpiło w okresie, kiedy właścicielami nieruchomości byli inwestorzy. Identyczne wnioski można postawić na podstawie zdjęć dostępnych w serwisie Google Earth. W przekonaniu strony postępowania, przedłożone na etapie postępowania zażaleniowego zdjęcia doskonale obrazują stan techniczny budynku z okresu jego zakupu oraz skalę inwestycji poczynionych przez inwestora, jak również to, że do wykonania tak istotnej inwestycji, niezbędne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Po rozpatrzeniu zażalenia, DWINB postanowieniem z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia, w którym szczegółowo opisano przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie, organ II instancji stwierdził - dokonując własnych ustaleń w sprawie, że zebrany materiał dowodowy wskazuje na to, że doszło do rozbudowy budynku o trzy ganki z przyziemia. Wskazują na to zarówno zeznania świadków jak i ortofotomapy dostępne na stronie worsip. Do rozbudowy doszło samowolnie, bowiem ani obecni właściciele ani też poprzedni nie uzyskali pozwolenia/nie zgłosili ich wykonania do właściwego organu. DWINB wyjaśnił również, że przez "rozbudowę" należy rozumieć powiększenie, rozszerzenie budowli, obszaru już zabudowanego, dobudowywanie nowych elementów. Z rozbudową mamy zatem do czynienia w przypadku zmiany, innych poza wysokością, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego jak kubatura, powierzchna zabudowy, jego długość czy szerokość. Rozbudową będzie zatem powiększenie istniejącego obiektu budowlanego o taki stanowiący charakterystyczny parametr budynku element techniczny, który stanowi (zewnętrzną) część obiektu budowlanego. Mając na względzie powyższe oraz to, że rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego o ganki jest zgodna z wytycznymi obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani też nie narusza przepisów techniczno-budowlanych, DWINB stwierdził, że PINB prawidłowo wdrożył procedurę legalizacyjną. Na powyższą decyzję skargę wnieśli K. i M. B. Tutejszy Sąd wyrokiem z 2 X 2018 r. (sygn. akt II SA/Wr 316/18) uchylił postanowienie organu II instancji, jako wydane z naruszeniem art. 7, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 1 w związku z art. 140 i art. 144 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, że obowiązkiem organu II instancji było odnieść się do przedłożonego dowodu w postaci zdjęć należącej do skarżących nieruchomości, które według ich twierdzeń, przedstawiają budynek w chwili jego nabycia. Z tych zdjęć ma wynikać, że sporne ganki istniały co najmniej w chwili zakupu w roku 2007 nieruchomości. Ponadto, że technologia ich wykonania wskazuje, że musiały zostać wybudowane ok 30-40 lat wcześniej. Organ odwoławczy powinien ocenić, czy rzeczywiście budynek posiadał tylko jedno wejście, jak ustalił to organ I instancji, czy też ganki istniały na długo przed zakupem, o czym w przekonaniu skarżących świadczy widoczna na zdjęciach technologia ich wykonania (użycie pustaków żużlobetonowych). Sąd wskazał także, że bazując na wydrukach znajdujących się w aktach sprawy, budzić musi wątpliwości tak jednoznaczna ocena tych dokumentów ze strony organu odwoławczego. W aktach sprawy znajduje się pięć zdjęć z ortofotomapy, wykonanych na przestrzeni lat 2004 – 2014. Niska jakość zdjęć (brak ostrości), co dotyczy zwłaszcza zdjęć przypisanych do lat 2004, 2008 i 2010, czyni przedwczesnym wyciągnie tak jednoznacznych wniosków nie tylko na temat okresu, kiedy sporne ganki zostały dobudowane, ale w ogóle poddaje wątpliwość przydatność tych dokumentów dla kwalifikowania działań skarżących jako samowolnej rozbudowy budynku o ganki. Z tych powodów Sąd stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy powinien zostać uzupełniony o lepszej jakość zdjęciami z ortofotomapy. Sąd zwrócił także uwagę, że chociaż uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zajmuje 8 stron, to w większości zawiera ono jedynie zreferowanie dotychczasowego przebiegu postępowania ze szczegółowym omówieniem zeznań świadków. Merytoryczną ocenę sprawy organ odwoławczy zawarł natomiast w jednym akapicie uzasadnienia. Takie uzasadnienie niewątpliwie nie spełnia podanych wymogów. Uznać je należy za lakoniczne i zbyt ogólnikowe. Po ponownym rozpatrzeniu zażalenia, DWINB postanowieniem z dnia [...] uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji i wstrzymał roboty budowlane nakładając obowiązek przedłożenia w terminie 3 miesięcy: projektu budowalnego, oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zaświadczenia o zgodności rozbudowy z obowiązującym planem miejscowym. W motywach postanowienia DWINB powtórzył argumenty powołane w swoim poprzednim postanowieniu. Dodał przy tym, że niezależnie od tego kto dokonał rzeczonej rozbudowy, to obecni właściciele nabywając przedmiotową nieruchomość przejęli również prawa i obowiązki z nią związane. Stwierdził też, że z kserokopii fotografii załączonych do zażalenia wynika, że przedmiotowe ganki istniały najprawdopodobniej w momencie zakupu rzeczonej nieruchomości przez skarżących, jednakże zdjęcia z oględzin wskazują na to, że obecni właściciele nie tylko dokonali ich remontu lecz także, m.in. zmienili dach z płaskiego na pochyły. DWINB stwierdził też, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 48 ust. 2 i ust. 3 u.p.b. należy zawsze wstrzymywać roboty budowlane, czego PINB nie uczynił. Zatem oprócz nałożenia na aktualnych właścicieli obowiązku dostarczenia odpowiedniej dokumentacji należało dodatkowo wstrzymać prowadzenie robót budowlanych. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli K. i M. B. zarzucając naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a.", art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b. oraz art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 k.p.a. Zażądano przy tym uchylenia zaskarżonego postanowienia organów pierwszej i drugiej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący podnieśli, że w prawomocnym wyroku Sąd przedstawił swoją ocenę prawną oraz zawarł wiążące dla organów administracyjnych wskazania co do dalszego toku postępowania - poprzez przeanalizowanie całości dostępnych dokumentów, w tym przedłożonych przez skarżących zdjęć oraz przedstawienie szczegółowej oceny zeznań świadków i zdjęć z ortofotomap. Tymczasem organ II Instancji po raz kolejny i wbrew zaleceniom zawartym w ww. wyroku - nie dokonał w ogóle merytorycznej i prawnej oceny całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie. Organ II instancji w istocie dokonał wyłącznie jednej oceny prawnej - tj. wskazał, że niezależnie od tego kto dokonał rzeczonej rozbudowy budynku mieszkalnego, to obecni właściciele nabywając przedmiotową nieruchomość przejęli również prawa i obowiązki z nią związane. Zmiana w sentencji rozstrzygnięcia organu II Instancji polega zatem wyłącznie na zmianie redakcyjnej - w miejsce skarżących - jako "inwestorów" samowolnej rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego, wskazani są skarżący jako "właściciele" przedmiotowej nieruchomości. Organ II Instancji zaniechał oceny oraz wyjaśnienia przyjętego przez siebie stanowiska, i podjęcia chociażby próby wyjaśnienia, czy w ogóle doszło do rzeczonej rozbudowy o trzy ganki z przyziemia, przyjmując niejako apriorycznie, że skoro ani obecni właściciele, ani też poprzedni nie uzyskali pozwolenia/nie zgłosili ich wykonania do właściwego organu, to do rzeczonej rozbudowy musiało dojść. Tymczasem, jak wskazywali skarżący w toku dotychczasowego postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego technologia budowy przedmiotowych ganków dowodzi, że wybudowane one musiały być w latach sześćdziesiątych XX wieku (prawdopodobnie w momencie budowy całego budynku mieszkalnego). Powyższe pośrednio potwierdzają zeznania świadków – M. G., M. G., M. R., S. K., U. G., G. G., M. C. oraz A. M. - którzy zeznając wskazywali, że przedmiotowe ganki istniały przed ich zakupem przez skarżących, co więcej - większość z nich przypominała sobie, że istniały już w latach dziewięćdziesiątych XX wieku. Skarżący zaś wyjaśniali w toku postępowania przed organem I instancji, że ich prace dotyczyły wyłącznie przeprowadzenia remontu poprzez docieplenie ścian zewnętrznych, wykonanie elewacji, ocieplenie stropodachu i wymianie pokrycia dachowego, wymianie stolarki okiennej i drzwiowej, wykonanie wewnątrz nowych powłok malarskich oraz tapet papierowych, pokrycie podłóg panelami z płyt MDF lub płytkami gresowymi oraz drobne naprawcze prace dotyczące instalacji elektrycznej i hydraulicznej. W związku z powyższym nie można z góry zakładać, tak jak to przyjmuje organ II Instancji, że do rzeczonej rozbudowy musiało dojść, a bez znaczenia, kto ją dokonał. Tym samym błędne w ocenie skarżących jest zastosowanie przez organ II Instancji procedury legalizacyjnej przewidzianej w art. 48 ust 2 i 3 u.p.b., jako że organ administracyjny w żaden sposób nie wykazał, jakoby faktycznie miało dojść do przedmiotowej rozbudowy o trzy ganki z przyziemia. W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Lektura kwestionowanego postanowienia nie wskazuje, by organ stwierdził istnienie jakichkolwiek podstaw, które wyłączałyby skutek prawny określony w art. 153 p.p.s.a. Skoro tak, powinnością organu odwoławczego było wykonanie wszystkich wskazań określonych w prawomocnym wyroku. Rację mają skarżący podnosząc, że organ II Instancji zaniechał oceny oraz wyjaśnienia przyjętego przez siebie stanowiska i podjęcia chociażby próby wyjaśnienia, czy w ogóle doszło do rzeczonej rozbudowy o trzy ganki z przyziemia, przyjmując niejako apriorycznie, że skoro ani obecni właściciele, ani też poprzedni nie uzyskali pozwolenia/nie zgłosili ich wykonania do właściwego organu, to do rzeczonej rozbudowy musiało dojść. Sąd zwraca uwagę, że organ odwoławczy wbrew sformułowanym w wyroku wskazaniom nawet nie podjął próby uzupełnienia materiału dowodowego o wiarygodną dokumentację zdjęciową, która pozwalałaby stwierdzić, w jakim okresie wykonano problemowe ganki. Sam zaś fakt, że ganki te sklasyfikowano jako obiekty nieznanego pochodzenia naniesione na mapę po analizie zdjęć lotniczych z ortofotomapy z 2014 r. nie oznacza przecież, że właśnie w tym roku zostały one wykonane. Organ odwoławczy w kwestionowanym aktualnie postanowieniu stwierdził zresztą, że "przedmiotowe ganki istniały najprawdopodobniej w momencie zakupu rzeczonej nieruchomości". Takie stwierdzenie implikuje jednak potrzebę dokonania dodatkowych ustaleń, bowiem podważa ono w istotnej części wyniki przeprowadzonego w pierwszej instancji postępowania dowodowego z zeznań świadków. Organy nie dysponują przecież dokumentacją projektową budynku jako takiego, ani też pozwoleniem budowlanym pozwalającym ustalić stan pierwotny budynku. Nie wiadomo więc, na jakich ustaleniach organ odwoławczy opiera twierdzenie o dokonanej (w nieoznaczonym momencie) rozbudowie budynku (a więc zwiększeniu bryły budynku w stosunku do pierwotnej). Tymczasem stwierdzenie, że doszło do jakiejkolwiek rozbudowy wymaga ustalenia stanu pierwotnego budynku oraz jego stanu po rozbudowie. Jedno i drugie musi być poparte wiarygodnym materiałem dowodowym. Organ odwoławczy nie podjął też chociażby próby dokonania oceny całości dostępnych dokumentów, w tym zeznań świadków oraz ortofotomap. W konsekwencji wskazania zawarte w poprzednim wyroku uznać należy za aktualne, zaś zaskarżone postanowienie wydane z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. Tym samym Sąd orzekł na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżących kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą składają się: wpis sądowy od skargi (100 zł) i wynagrodzenie radcy prawnego (480 zł).