II SA/Wr 2603/00

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej we Wrocławiu Anny Głowacińskiej sprawy ze skargi Ludmiły S.-C. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 11 października 2000 r. (...) w przedmiocie zezwolenia fundacji Kultury Akademickiej "U." na wznowienie robót budowlanych - uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, (...) Postanowieniem z dnia 6 lutego 1998 r. (...) Prezydent W. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ nakazał Fundacji Kultury Akademickiej "U." wstrzymanie wszelkich robót budowlanych prowadzonych bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowie w piwnicach i parterze budynku przy ul. Sz. 19/21 we W. Ustalono w trakcie oględzin, iż w poziomie piwnic ww. budynku przeprowadzono prace polegające na osuszeniu ścian, zamurowaniu dwóch otworów okiennych we wnętrzu piwnicy, w miejsce jednego otworu okiennego wykonano drzwi - poprzez usunięcie podokienników. Do lokalu przyłączono dwie komórki, w których zamierzano urządzić toalety klubu. W poziomie parteru natomiast prowadzono prace wykończeniowe w lokalu gastronomicznym. Decyzją z dnia 12 marca 1998 r. (...) Prezydent W. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ nakazał Fundacji Kultury Akademickiej "U." przedłożenie w terminie do 10 czerwca 1998r. następujących dokumentów dotyczących remontowanych pomieszczeń w piwnicach i parterze budynku przy ul. Sz. 19/21 we W. poprzez przedstawienie: - prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz, - trzech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami wymaganymi przepisami szczególnymi. W uzasadnieniu tej decyzji zapisano, że decyzja powyższa ma na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Wojewoda W. postanowieniem z dnia 15 maja 1998 r. (...) utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta W. z dnia 6 lutego 1998 r. (...) o wstrzymaniu prac budowlanych na budowie w piwnicach i parterze budynku (...) przy ul. Sz. we W. Następnie decyzją dnia 7 października 1998 r. (...) na podstawie art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane Prezydent Miasta W. nakazał Fundacji Kultury Akademickiej "U." zaniechanie dalszych robót w piwnicach i parterze budynku nr 19/21 przy ul. Sz. we W. albowiem inwestor przedłożył niekompletną dokumentację, którą zobowiązany był przedstawić. W wyniku odwołania inwestora od powyższej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia 15 lutego 1999 r. (...) uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Dnia 18 marca 1999 r. przeprowadzono przez organ I instancji oględziny piwnic spornego budynku i wyniku tej czynności ustalono, że roboty budowlane w piwnicy został wstrzymane a dnia 7 kwietnia 1999 r. inwestor złożył stosowne materiały do przedstawienia, których był zobowiązany decyzją z 12 marca 1998 r. (...). W wyniku powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. decyzją z dnia 7 kwietnia 1999 r. (...) na podstawie art. 51 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane pozwolił Fundacji Kultury Akademickiej "U." we W. na wznowienie robót budowlanych polegających na modernizacji piwnic w budynku przy ul. Sz. 19/21 we W. zgodnie ze złożonym projektem. W uzasadnieniu tej decyzji przedstawiając dotychczasowy przebieg tego postępowania administracyjnego wskazano, że w dniu 7 kwietnia 1999 r. inwestor uzupełnił złożony wcześniej projekt budowlany. Od decyzji tej odwołanie złożyli mieszkańcy budynku przy ul. Sz. 19/21 we W. Apolonia i Mieczysław P., Janina G., Adrianna J. i Ludmiła S.-C. domagając się uchylenia tej decyzji i nakazania utrzymania w mocy postanowienia o wstrzymaniu wszelkich prac budowlanych. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia 3 grudnia 1999 r. (...) na podstawie art. 138 par. 2 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując na konieczność uzupełnienia przez inwestora dokumentacji, w szczególności wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Decyzją z dnia 13 stycznia 2000 r. (...) na podstawie art. 51 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane -- Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. pozwolił Fundacji Kultury Akademickiej "U." we W. na wznowienie robót budowlanych polegających na modernizacji piwnic w budynku przy ul. Sz. 19/21 we W. zgodnie ze złożonym projektem budowlanym. Jednocześnie nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Uzasadniając tę decyzję podniesiono, że inwestor dnia 4 stycznia 2000 r. uzupełnił dokumenty o prawo dysponowania nieruchomością oraz zgodę zarządcy nieruchomości na wykonanie robót budowlanych. Odwołanie od tej decyzji złożyli Janina G., Adrianna J., Apolonia P., Jarosław R. i Ludmiła S.-C. domagając się uchylenia tej decyzji i nakazania utrzymania postanowienia o wstrzymaniu wszelkich praw budowlanych. Ponadto domagali się przywrócenia do stanu pierwotnego obiektów budowlanych, w których prace wykonał inwestor, unieważnienia dziennika budowy. Dodatkowo wnieśli o łączne rozpatrzenie sprawy zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń parteru spornego budynku i samowolnych prac remontowych w pomieszczeniach parteru, I piętra budynku. Decyzją z dnia 11 października 2000 r. (...) (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach tej decyzji zauważono, iż organ I instancji wydał kwestionowaną decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. zgodnie z którym po wykonaniu nałożonego obowiązku właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Poprzednia decyzja wydana na identycznej podstawie prawnej została uchylona w związku z brakiem dokumentu potwierdzającego prawo dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane. Ponieważ z akt sprawy wynika, iż brak ten został uzupełniony należy uznać rozstrzygnięcie organu I instancji za prawidłowe i nie budzące zastrzeżeń w postępowaniu odwoławczym. Ustosunkowując się natomiast do zarzutów stron odwołujących się organ wyjaśnił, że są one bezzasadne. Stwierdzono, iż organ II instancji nie może bowiem, jak żądają strony orzec o utrzymaniu w mocy postanowienia (...), ponieważ postanowienie to rozstrzygało jedynie o kwestiach wpadkowych, a o istocie sprawy stanowiła wydana później decyzja (...), nakazująca wykonanie określonych czynności w celu uzyskania pozwolenia na budowę. Nie można również przychylić się jak zaznaczono do żądania przywrócenia do stanu pierwotnego obiektów użytkowanych przez Fundację "U.", gdyż jak wykazano powyżej, poczynania inwestora uznane zostały w świetle prawa budowlanego za legalne. Ponadto wyjaśniono, że organy nadzoru budowlanego nie posiadają kompetencji do oceny prawidłowości dziennika budowy prowadzonego dla przedmiotowej inwestycji. Skargę na powyższą decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła Ludmiła S.-C. wykazując, iż podjęte one zostały z rażącym naruszeniem prawa ponieważ wydanie pozwolenia na wznowienie samowolnie rozpoczętych przez Fundację "U." robót budowlanych, odbyło się bez zezwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a niezbędnego w przypadku remontów w obiektach wpisanych do rejestru zabytków. Nadto podkreślono, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącą niestarannością, ponieważ nierzetelnie sprawdzono akta sprawy i daty ich wystawienia albowiem decyzja pierwszoinstancyjna (...) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie była wydana w dniu 28 stycznia 2000 r., ale w dniu 13 stycznia 2000 r., natomiast w dniu 28 stycznia 2000 r. wydane zostało postanowienie (...), Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dot. użytkowania bramy przejazdowej. Dalej podkreślono, iż przedmiotowe pozwolenie na wznowienie samowolnie rozpoczętych przez Fundację "U." robót budowlanych, może spowodować trudne do odwrócenia i niekorzystne skutki, powodujące dewastację wpisanego do rejestru zabytków budynku jak też spowoduje drastyczne pogorszenie życia mieszkańców. Wykazano również, iż pozwolenie na wznowienie samowolnie rozpoczętych robót budowlanych odbyło się z pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, ponieważ zgłoszone przez mieszkańców nieprawidłowości zostały rozpatrzone niedokładnie i stronniczo. Nadano im dwutorowość, co spowodowało nagromadzenie bezskutecznej korespondencji. Skarżąca wywiodła, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął dostarczony przez Fundację "U." projekt budowlany, który oprócz modernizacji piwnic legalizuje samowolę budowlaną taką jak zajęcie części wspólnej ciągu komunikacji pieszej z przeznaczeniem na zaplecze klubokawiarni "S.". Przez tę samowolną zmianę sposobu użytkowania mieszkańcy budynku przy ul. Sz. 19/21 we W. pozbawieni zostali wejścia do budynku, bezpośrednio na klatkę schodową od ul. Sz., a tym samym pozbawieni zostali adresu, możliwości zainstalowania domofonów i życia w poczuciu bezpieczeństwa. Natomiast zamurowanie w sposób trwały okien piwnicznych uniemożliwia oddychanie murów i powoduje rozszerzające się zawilgocenie budynku dodatkowo spowodowane remontem. Wszystko jak zaznaczono odbywało się bez zgody Wspólnoty Mieszkaniowej, która niejednokrotnie zwracała się z prośbą o interwencję do władz różnych szczebli i branż. Biorąc powyższe pod uwagę skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji (...) wydanej w dniu 13 stycznia 2000 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. Strona przeciwna odpowiadając na skargę wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej we W. który zgłosił udział w rozpoznawanej sprawie wniósł o oddalenie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 21 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Jego kontrola ogranicza się więc do zbadania czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżone/ decyzji. W myśl art. 51 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym Sąd nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że Sąd ten ma prawo, a nawet obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Niemniej jednak Sąd zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona, i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna była być przedmiotem postępowania przed organem administracji i wydawanych w nim aktów. Granice tej bowiem sprawy administracyjnej wyznaczają zakres sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej, o której stanowi art. 1 ustawy o NSA. Mając na uwadze powyższe uwagi Sąd uwzględnił skargę przy czym uczynił to z innych powodów niż te wskazane w skardze. Przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie decyzja organów nadzoru budowlanego w przedmiocie udzielenia Fundacji Kultury Akademickiej "U." pozwolenia na wznowienie robót budowlanych polegających na modernizacji piwnic w budynku przy ul. Sz. 19/21 we W. Podstawę materialnoprawną do udzielenia takiego zezwolenia stanowił przepis art. 51 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./ który określa, iż po wykonaniu obowiązków o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Jak przyjmuje się w orzecznictwie administracyjnym /porównaj wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r. IV SA 639/01 - nie publ./ art. 51 ust. 1a uzależnia wydanie decyzji o wznowieniu robót jedynie od wykonania określonych czynności, wyznaczonych na podstawie ust. 1 pkt 2 tego przepisu, bowiem w postępowaniu tym orzeka się wyłącznie o przydatności robót. Natomiast w rozpoznawanej sprawie po wstrzymaniu samowolnie rozpoczętych prac remontowo-modernizacyjnych przez Fundację "U." ostateczną decyzja Prezydenta W. z dnia 12 marca 1998 r. (...) nakazano inwestorowi w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy Prawo budowlane - przedłożenie w stosownym terminie "dokumentów dotyczących remontowanych pomieszczeń w piwnicach i parterze budynku nr 19/21 przy ul. Sz. we W." a to: prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz trzech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami uzgodnieniami i pozwoleniami wymaganymi przepisami szczególnymi. W toku prowadzonego postępowania organy orzekające zwracały inwestorowi przedłożone projekty jako niekompletne (...) wyjaśniając w szczególności, że projekt budowlany winien być uzgodniony z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz Konserwatorem Zabytków zaś projekt sanitarny winien być uzgodniony z rzeczoznawcą ds. bhp przeciwpożarowych oraz sanepidu (...). Wydając zaskarżone decyzje organy nadzoru budowlanego uznały, iż inwestor przedstawił wymagane powołaną wyżej decyzją Prezydenta W. z dnia 12 marca 1998 r. (...) dokumenty. Lecz z tym poglądem nie można się zgodzić. Wprawdzie Fundacja "U." wykazała się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane /umowa podnajmu z dnia 20 grudnia 1993 r. zawarta pomiędzy Uniwersytetem W. a Fundacją "U." oraz umowa najmu zawarta pomiędzy zarządcą wspólnoty mieszkaniowej w posesji przy ul. Sz. 19/21 we W. a Fundacją "U.", w odniesieniu do nieruchomości o powierzchni 14,50 m2 a umowę tę zawarto na podstawie uchwały "wspólnoty mieszkaniowej" /z 6 października 1998 r./ jak też przedstawiła stosowane zezwolenie na prowadzenie prac w obiekcie zabytkowym oraz projekty węzła sanitarnego w poziomie piwnic Klubu Studenckiego "S." oraz projekt budowlany tego lokalu które zaopatrzone zostały w uzgodnienia z rzeczoznawcą do spraw sanitarno-higienicznych i BFIP lecz brak jest uzgodnień w zakresie przepisów przeciwpożarowych, na które organ administracji zwracał wcześniej uwagę inwestorowi. W tych warunkach nie można uznać, iż inwestor przedstawił wymagane dokumenty jakie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nakazano przedstawić by można było wydać przedmiotowe rozstrzygnięcie zezwalające na wznowienie robót. Jak wynika z lektury akt przedstawione projekty: budowlany /wentylacji mechanicznej/ i węzła sanitarnego dotyczą modernizacji piwnic Klubu Studenckiego "S.", w którym maksymalnie może przebywać 100 osób. Według rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 1 marca 1999 r. w sprawie zakresu trybu i zasad uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej /Dz.U. nr 22 poz. 206/ uzgodnienia wymagają projekty budowlane budynków użyteczności publicznej oraz zamieszkania zbiorowego lub ich części w których mogą przebywać ludzie w grupach o liczebności powyżej 50 osób /par. 4 ust. 1 pkt 1 "a" cyt. rozporządzenia/. W wypadkach rozbudowy modernizacji lub kapitalnego remontu ww. obiektu uzgodnienie jest wymagane gdy ze względu na charakter lub rozmiar robót jest niezbędne sporządzenie projektu budowlanego /par. 4 ust. 2 cyt. rozporządzenia/. Uzgodnienie powyższe rzeczoznawca potwierdza przez ostemplowanie i podpisanie 3 egzemplarzy projektu. Ostemplowania dokonuje się na częściach rysunkowych egzemplarzy projektu budowlanego /par. 6 ust. 3 i 4 cyt. rozporządzenia/. W aktach sprawy brak uzgodnień projektów budowlanych przedstawionych przez inwestora w zakresie wymagań przeciwpożarowych choć wymóg taki w rozpoznawanej sprawie niewątpliwie występował. Okoliczność ta nie pozwalała na uznanie kompletności przedstawionych dokumentów a tym samym na podjęcie decyzji w trybie art. 51 ust. 1a ustawy Prawo budowlane. Jednocześnie zauważyć należy, iż brak jest w aktach sprawy jakiejkolwiek informacji na temat działań organu nadzoru budowlanego wobec samowolnych robót budowlanych w parterze budynku przy ul. Sz. 19/21 we W. Zarówno postanowienie Prezydenta W. z 6 lutego 1998 r. o wstrzymaniu wszelkich robót budowlanych jak i decyzja z 12 marca 1998 r. (...) nakazująca Fundacji przedłożenie wymaganych dokumentów w celu uzyskania pozwolenia na wznowienie robót odnoszą się zarówno do piwnic jak i parteru spornego budynku. Wprawdzie organy orzekły tylko o udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót w stosunku do piwnic Klubu Studenckiego "S." przy ul. Sz. 19/21 we W. choć Klub ten jak wynika z opisu technicznego projektu budowlanego mieści się na parterze i w piwnicach. W uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej brak jest jakichkolwiek informacji czy postępowanie wszczęte również i do parteru spornego obiektu będzie kontynuowane czy też załatwiono je w inny sposób. Podobnie decyzja drugoinstancyjna nie daje odpowiedzi na takie pytanie mimo iż okoliczność ta stanowiła zarzut odwołania. Zatem w celu kompleksowego rozstrzygnięcia sprawy samowolnych prac remontowo-modernizacyjnych w spornym obiekcie organy winny rozważyć celowość kompleksowego załatwienia tej sprawy w odniesieniu zarówno do piwnic jak i parteru Klubu "S." jako całości bądź zamieścić w tym zakresie stosowną informację w decyzji, która wydana została w tej sprawie na skutek niniejszego wyroku. Dodatkowo należy zgodzić się z jednym z zarzutów skargi, iż organ odwoławczy utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję błędnie określił jej datę bowiem decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (...) w przedmiocie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych pochodziła z 13 stycznia 2000 r. a nie jak błędnie określił to organ odwoławczy z dnia 28 stycznia 2000r. lecz jest to oczywista omyłka pisarska podlegająca sprostowaniu w trybie art. 113 par. 1 Kpa. Dotąd powiedziane nakazywało uznać iż zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca podjęte zostały bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy czym naruszono przepisy procedury administracyjnej w tym art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80 Kpa a tym samym wadliwie zastosowano przepis art. 51 ust. 1a ustawy Prawo budowlane z 1994 r. wobec naruszenia par. 4 ust. 1 pkt 1 lit. "a" w związku z par. 4 ust. 2 cytowanego rozporządzenia MSWiA z dnia 1 marca 1999 r. Dlatego też na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Orzeczenie o kosztach zapadło na podstawie art. 55 ust. 1 cytowanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.