II SA/Wr 2616/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie: sędzia WSA Teresa Cisyk asesor sądowy Grażyna Jeżewska – spr. Protokolant: referent stażysta Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] , Nr [...] w przedmiocie innych świadczeń finansowych związanych z lokalem mieszkalnym 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Komendanta Powiatowego Policji w B. z dnia [...], nr [...] 2) orzeka, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu 3) zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. na rzecz S. M. kwotę 10 (słownie: dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...], nr [...] Komendant Powiatowy Policji w B., działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, póz. 1071) oraz § 5 ust. 2 i § 6 ust. 2 Zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30.09.1997 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez policjantów (M.P. z 1997 r., Nr 76, poz. 709) orzekł o zwrocie pomocy finansowej otrzymanej przez S. M. na uzyskanie domu jednorodzinnego, w kwocie 14.900,00 zł. W uzasadnieniu wskazał, iż S. M. wnioskiem z dnia 20.09.1993 r. zwrócił się do Komendanta Rejonowego Policji w B. w sprawie przyznania pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego. W oparciu o zarządzenie Nr 42 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 26.07.1994 r. w sprawie określenia wysokości pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe dla funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej i Państwowej Straży Pożarnej oraz zasad jej przyznawania i zwracania, decyzją nr [...] z dnia 27.07.1994 r. organ przyznał wnioskodawcy uzupełniającą pomoc finansową na budownictwo mieszkaniowe w formie zaliczkowej w kwocie 5.312 zł. Decyzją Nr [...] z dnia 26.11.1998 r. przyznał S. M. pomoc finansową w wysokości 1.328 zł. Za podstawę ustalenia wysokości pomocy przyjął posiadane uprawnienia z dnia 14.10.1991 r., a więc w dniu, w którym upłynęły 3 lata od wydania decyzji o pozwoleniu na budowę do 5 norm zaludnienia i należną kwotę na jedną przysługującą normę zaludnienia w wysokości 1.328 zł. Zgodnie z § 6 ust. 2 w/w zarządzenia w stosunku do policjanta zajmującego lokal mieszkalny będący w dyspozycji organu określonego w przepisach o przydziale i opróżnianiu lokali, decyzję o przyznaniu pomocy finansowej, o której mowa powyżej, wydaje się pod warunkiem opróżnienia tego lokalu do dyspozycji organu w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty pomocy finansowej - pod rygorem zwrotu przyznanej pomocy. Do ustalenia wysokości kwoty pomocy finansowej podlegającej zwrotowi, przyjmuje się liczbę norm zaludnienia określoną w decyzji o przyznaniu pomocy finansowej oraz stawkę tej pomocy obowiązującą w dniu powstania obowiązku jej zwrotu, tj. 10.06.1999 r. Stawka pomocy finansowej w 1999 r. wynosiła 2.980 zł na każdą przysługującą normę zaludnienia. Organ stwierdził, że S. M. jest obowiązany do zwrotu kwoty w wysokości 14.900,00 zł (stawka 2.980,00 zł x 5 norm). [...] Komendant Wojewódzki Policji po rozpatrzeniu odwołania S. M., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 2000 r. Nr 98, póz. 1071), uchylił zaskarżona decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu przedstawił powyższy stan faktyczny sprawy. Następnie powołał się na § 6 ust. 2 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30.09.1997 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez policjantów, stanowiący, że w stosunku do policjanta zajmującego lokal mieszkalny będący w dyspozycji organu określonego w przepisach o przydziale i opróżnianiu lokali, decyzję o przyznaniu pomocy finansowej w pełnej przysługującej wysokości wydaje się pod warunkiem opróżnienia tego lokalu do dyspozycji organu, w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty pomocy finansowej - pod rygorem zwrotu przyznanej pomocy. W ocenie organu odwoławczego termin 6-miesięczny zaczyna biec od dnia wypłaty pomocy finansowej, a nie od daty wydania decyzji o jej przyznaniu. W odwołaniu, zaś od decyzji Komendanta Powiatowego Policji w B., nr [...] S. M. podniósł, że nie odebrał przyznanej mu decyzją nr [...] kwoty 1.328,00 zł., więc termin 6-miesięczny nie zaczął biec. W oparciu o powyższe ustalenia stwierdził, iż nie ma podstaw do żądania zwrotu przyznanej pomocy finansowej, a rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego S. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, gdyż Komenda Powiatowa Policji w B. nie udzieliła mu dodatkowej pomocy finansowej zgodnie z zarządzeniem M.S.W. i A z dnia 30 września 1998 r.(poz. 709), jak też "z uwagi na nie ukończenie budowy spowodowane trudnościami finansowymi, nie uzbrojeniem przez 10 lat terenu". Wskazuje na ruszenie swojego interesu, bowiem nie jest w stanie zakończyć budowy oraz opuścić w terminie 6 miesięcy dotychczasowego miejsca zamieszkania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie wywodząc, iż jest bezzasadna, gdyż uchylono niekorzystną dla skarżącego decyzję nakazującą zwrot przyznanej pomocy finansowej i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu, zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o obowiązujące przepisy prawa i jest korzystna dla skarżącego, ponieważ zobowiązuje organ I instancji do ponownego ustalenia wszystkich okoliczności sprawy istotnych dla jej rozstrzygnięcia. W ocenie organu, budzą wątpliwość wysuwane przez skarżącego argumenty, że zaskarżone decyzje należy uchylić z uwagi na spowodowane trudnościami finansowymi nieukończenie budowy, brak uzbrojenia terenu oraz nieudzielenie przez Komendanta Powiatowego Policji w B. dodatkowej pomocy finansowej zgodnie z zarządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30.09.1997 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domy przez policjantów. Organ I instancji ustalił, że budynek nadaje się do zamieszkania, posiada odpowiednie przyłącza, teren jest więc uzbrojony mimo przeciwnych twierdzeń skarżącego. Podnoszonemu przez skarżącego brakowi środków finansowych na ukończenie budowy przeczy jego wniosek skierowany do Starosty [...] w sprawie wykupu zajmowanego lokalu służbowego. Z kolei, zgodnie z § 7 ust. l zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30.09.1997 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez policjantów, policjantowi, który skorzystał z pomocy finansowej w formie dodatkowej ulgi bezzwrotnej z możliwością wykorzystania nie wypłaconej części pomocy w przyszłości, wydaje się, na jego wniosek, decyzję o wypłacie tej części pomocy w wysokości waloryzowanej według stawki obowiązującej w dniu wydania tej decyzji. Wnioski takie można było składać do dnia 31 grudnia 1998 r. Zarządzenie to ogłoszone było w Monitorze Polskim, a ponadto skarżący, jak sam przyznaje, był zaznajomiony z tym aktem prawnym przez pracownika Komendy Powiatowej Policji w B.. W aktach sprawy brak takiego wniosku, co oznacza, że skarżący, wiedząc o przysługującym mu uprawnieniu, nie podjął żadnych działań. Reasumując organ II instancji wywiódł, że jego decyzja wydana została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego, a skarżący nie wykazał w uzasadnieniu skargi argumentów przemawiających za jej uchyleniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych powodów niż w niej wskazano. Na wstępie odnotować należy, że ponieważ skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., to w oparciu o art. 97§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy sąd administracyjny. W tym przypadku jest to, z mocy § 1 pkt 9 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 kwietnia 2003r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 72, poz. 652), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwości między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej ( § 1 ). Kontrola o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( § 2 ). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 145 § 1 pkt 2, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z zasady legalności, wynika konsekwencja, iż administracyjny sąd wojewódzki ocenia, czy wydana decyzja jest zgodna z prawem obowiązującym w dacie jej wydania (wyrok NSA z dn. 14 stycznia 1999 r., sygn. akt III SA 4731/97 – LEX nr 37180). Zgodnie z treścią art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, póz. 1270), zwaną dalej Prawo o postępowaniu, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, prawną , co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji wykazała, iż nie odpowiadają one wymogom prawa, przy czym waga i rodzaj popełnionych naruszeń przesądziły o konieczności stwierdzenia nieważności decyzji obu instancji. Po myśli art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483), organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Podstawy prawne działania organów władzy publicznej wyznacza art. 87 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym " źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia". Natomiast Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 czerwca 2000 r. sygn. akt K. 25/99 (OTK 2000, nr 5, poz. 141) jednoznacznie przyjął, że Konstytucja ustanawia zamknięty system źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Z kolei art. 93 ust. 1 stanowi, że uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny. Normy aktu prawa wewnętrznego mogą obowiązywać tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu ten akt (art. 93 ust. l), może on być wydany tylko na podstawie ustawy (art. 93 ust. 2) i podlega kontroli co do jego zgodności z powszechnie obowiązującym prawem (art. 93 ust. 3). Akty te natomiast nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów (art. 93 ust. 2). Trybunał Konstytucyjny, zaś w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 lipca 2001 r. sygn. akt P. 4/00 (OTK 2001, nr 5, poz. 126) stwierdził, że zarządzenia nie utraciły automatycznie mocy prawnej: "akty te nadal obowiązują do czasu dostosowania ich do przewidzianego w Konstytucji systemu źródeł prawa w drodze legislacyjnej lub w procesie wykładni i stosowania prawa". Zarządzenia jednak nie stanowią źródła powszechnie obowiązującego prawa. Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2001 r. sygn. akt l SA 415/00 przyjął, że zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie przestały obowiązywać z mocy prawa, ale stały się w rozumieniu art. 93 ust. 1 Konstytucji aktami prawa wewnętrznego. W świetle powyższych wywodów prawnych stwierdzić należy, że skoro zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji wydana została wyłącznie, na podstawie zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30.09.1997 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez policjantów (M.P. z 1997 r., Nr 76, póz. 709)., tj. prawa wewnętrznego, i jak wykazano wyżej, przepisy zarządzenia nie mogą stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji orzekającej o zwrocie pomocy finansowej otrzymanej przez skarżącego na uzyskanie domu jednorodzinnego, przeto wydane zostały one bez podstawy prawne, czym naruszono art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Podstawą prawną wydania decyzji, do czasu uporządkowania źródeł prawa, mogła być tylko ustawa o Policji ( Dz. U. z 2000 r., Nr 101, poz. 1092 z pózn. zm.), o ile przepisy ustawy w dacie wydania zaskarżonej decyzji przewidywały taką możliwość. W ustawie o Policji, na dzień orzekania przez organy, brak jest jednak postanowień, na podstawie których organ administracji byłby uprawniony do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie. W tym miejscu należy wskazać, że przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz.U. Nr 131, poz. 1468) w § 9 statuuje, stosowanie niektórych swoich przepisów od 1 stycznia 2001 r., lecz uregulowanie to dotyczy tylko ustalania wysokości pomocy finansowej dla policjanta. W sytuacji wystąpienia opisanego naruszenia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu, należało stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Stwierdzenie nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej oparto na treśći art. 135 cyt. ustawy. Rozstrzygnięć w punkcie drugim i trzecim wyroku dokonano na podstawie art. 152 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o naczelnym Sądzie Administracyjnym(Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271).