II SA/Wr 262/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi J. Z.Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 11 stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej od Skarbu Państwa odszkodowania oddala skargę. Sąd przyjął następujący stan faktyczny sprawy: Decyzją z dnia 11 stycznia 2010 r. Nr SKO [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu wniosku J.Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 19 lutego 2009r. (Nr [...]) stwierdzającej nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 19 stycznia 2007 r. (Nr [...]) orzekającej od Skarbu Państwa na rzecz J.Z. kwotę 240 808,50 zł oraz na rzecz J.S. kwotę 240 808,50 zł tytułem odszkodowania – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte z urzędu, na skutek wniesienia sprzeciwu przez Zastępcę Prokuratora Rejonowego w Z. Ś., który zarzucił decyzji z dnia 19 stycznia 2007 r. wydanie bez podstawy prawnej. Decyzją z dnia 19 lutego 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność swojej decyzji z dnia 19 stycznia 2007 r. (nr [...]) przyznającej odszkodowanie od Skarbu Państwa na rzecz J.Z. i J.S.. W stosunku do powyższej decyzji J.Z. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu Kolegium przyjęło, ustalony przez poprzedni skład orzekający, stan faktyczny sprawy za prawidłowy. Zatem poczynione przez następny skład orzekający Kolegium ustalenia wskazują, że decyzją z dnia 6 czerwca 1984 r. (nr [...]) Naczelnik Miasta i Gminy w B.S. orzekł o przejęciu na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania gospodarstwa, jako samowolnie opuszczonego, stanowiącego współwłasność na prawach wspólności ustawowej, małżonków J.Z. i S. S., o pow. 12, 88 ha, położonego w obrębie wsi L. i J., gmina B.S.. Decyzją z dnia 1 marca 2005 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło nieważność wyżej opisanej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w B.S. w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania działki nr 198 i działki nr 199/2 położonych we wsi J., natomiast w pozostałej części stwierdziło wydanie decyzji bez podstawy prawnej, przy czym stwierdzenie jej nieważności w tej części było niemożliwe, gdyż wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Kolegium uznało, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy B.S. została wydana bez podstawy prawnej, gdyż przepis stanowiący podstawę przejęcia gospodarstwa rolnego przez Państwo – art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o wywłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą i osadnictwem rolnym w dacie wydania tej decyzji, tj. w dniu 6 czerwca 1984 r. już nie obowiązywał. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 1 marca 2005 r. jest ostateczna w administracyjnym toku instancji, albowiem żadna ze stron jej nie zaskarżyła. Kolegium Odwoławcze analizując swoje rozstrzygnięcie z dnia 19 stycznia 2007 r. w przedmiocie odszkodowania przyznanego J. Ż. i J.S., z punktu widzenia wady, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.( wydanie decyzji bez podstawy prawnej) wskazało, że z dniem 1 września 2004 r., stan prawny w zakresie odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody powstałe w następstwie wydania ostatecznych decyzji administracyjnych niezgodnych z prawem, uległ zasadniczym zmianom. Od dnia 1 września 2004 r., do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych w związku z wystąpieniem szkód spowodowanych wydaniem ostatecznych decyzji administracyjnych właściwa jest droga sądowa. Ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych ustaw ( Dz.U. Nr 162, poz. 1692) uchyliła przepisy kodeksu postępowania administracyjnego regulujące kwestie odszkodowawcze w związku z wydaniem niezgodnych z prawem decyzji, czyli uchylony został przepis art. 153, art. 160 i art. 161 § 5 k.p.a. Jednocześnie ustawodawca w art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. zastrzegł, iż do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy art. 417, art. 419, art. 420, art.420¹, art. 421² i art. 421 kodeksu cywilnego oraz art. 153, art. 160 i art. 161 § 5 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 roku. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 stycznia 2007 r. Nr [...] orzekająca o odszkodowaniu od Skarby Państwa dla odwołującego się i byłej jego żony została wydana na skutek wydanej decyzji tegoż Kolegium z dnia 1 marca 2005 r. Nr [...]. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 160 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw. Analiza dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych wskazuje, zdaniem organu, że administracyjny tryb dochodzenia roszczeń odszkodowawczych ( art. 160 k.p.a.) stosuje się jedynie w tych sprawach, w których decyzja nieważnościowa stała się ostateczna przed dniem w 1 września 2004 r. W kwestii tej wypowiedział się również Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 6 listopada 2008 r.(sygn. akt III CZP 101/08) i w uchwale z dnia 5 grudnia 2008 r.( sygn. akt III CZP 123/08), wskazując, że jeżeli uprawomocnienie się decyzji nadzorczej nastąpiło przed dniem 1 września 2004 r., to zgodnie z art. 5 ustawy nowelizującej kodeks cywilny i inne ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe, a jeżeli po tej dacie przepisy nowe. W tej sytuacji Kolegium przyjęło, że w decyzji z dnia 19 stycznia 2007 r. (nr [...] w sposób niewłaściwy zastosowano przepis art. 160 k.p.a., korzystając z intertemporalnej normy art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. Tym samym decyzja przyznająca oba odszkodowania została wydana bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnośnie zarzutów strony przedstawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium stwierdziło, że nie zasługują na uwzględnienie. Trudno organowi zgodzić się z twierdzeniem J.Z., iż prokurator uchybił terminowi do wniesienia sprzeciwu od wadliwej decyzji. Przepisy k.p.a., regulujące udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym m.in. poprzez wniesienie sprzeciwu od decyzji administracyjnej, nie przewidują terminu do zastosowania tego środka. Należy zatem przyjąć, że prokurator może w każdym czasie zastosować ten środek( art. 184 k.p.a.). Nadto podnoszona przez stronę skarżącą kwestia, że decyzja z dnia 19 stycznia 2007 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne nie zasługuje na uwzględnienie przy rozstrzyganiu w przedmiocie nieważności tej decyzji. Wypłata bowiem odszkodowania, jak miało to miejsce w przypadku skarżącego, nie powoduje, że decyzja z dnia 19 stycznia 2007 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne. Kolegium przyjęło, zgodnie z powołanym orzecznictwem sądowym, że dany akt wywołuje nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Zasadniczo nieodwracalność skutków prawnych dotyczy trzech sytuacji, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa. W przedmiotowej sprawie taka okoliczność nie zachodzi, albowiem istnieje możliwość powrotu do stanu prawnego z dnia 19 stycznia 2007 r., czyli z daty wydania decyzji SKO w W. nr [...]. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu J.Z. wnosi "o unieważnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 lutego 2009 r. nr [...]." Podnoszony przez zespół orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w decyzji z 11 stycznia 2010 r. nr [...] argument o niewłaściwą interpretację prawa przez poprzedni zespół orzekającym zostało wyjaśnione w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Starosty Ząbkowickiego z dnia 8 sierpnia 2007 r. a skierowanej do rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, który postanowieniem z dnia 21 maja 2008 r. skargę odrzucił (II SA/Wr 460/07). Decyzja z dnia 19 stycznia 2007 r. stała się ostateczna i podlegała wykonaniu. Postępowanie egzekucyjne zostało w tej sprawie zakończone w dniu 24 lipca 2007 r., na co skarżący przedłożył stosowną kopię postanowienia komornika sądowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, podnosząc, że skarga nie zawiera w ogóle zarzutów dotyczących zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje : Skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 przywołanego przepisu). Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni nom prawa materialnego. Godzi się również zauważyć, że rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, Nr 1270 z późn. zm.). W ocenie Sądu przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wykazała, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja odpowiadają przepisom prawa. Zasadnie przyjął organ w obu kolejnie orzekających składach, że wydanie decyzji z dnia 19 stycznia 2007 r. nr [...] przyznającej odszkodowania wydane zostało bez podstawy prawnej. Zgodnie z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), który określa ogólną zasadę praworządności w postępowaniu administracyjnym, organy administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że przepisy prawa ( m.in. ustawy i wydane na ich podstawie i w celu ich wykonania przepisy wykonawcze) decydują o tym, kiedy organ administracji publicznej jest uprawniony do wydania decyzji administracyjnej. Wydanie decyzji administracyjnej jest więc dopuszczalne wyłącznie wówczas, gdy w systemie prawnym istnieje obowiązująca norma prawna uprawniająca do działania organu w takiej właśnie formie (decyzji). Podkreślić należy, że w państwie demokratycznym, w którym rządzi prawo, organy władzy publicznej mogą działać tylko w granicach prawa i przyznanych im przez ustawodawcę kompetencji. O ile jednostka ma swobodę działania zgodnie z zasadą, że co nie jest wyraźnie zabronione przez prawo jest dozwolone, to organy władzy publicznej mogą działać tylko i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia. Wyrażona tu zasada naczelna (zasada praworządności – art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej) dotyczy prawnych podstaw działania państwa, która stwarza dla obywatela nie tylko gwarancje swobód obywatelskich ale również ochrony jednostki przed omnipotencją państwa i jego aparatu. Tak więc konsekwencją naruszenia zasady praworządności w postępowaniu administracyjnym jest kwalifikowana wada decyzji skutkująca stwierdzeniem jej nieważności z powodu braku podstawy prawnej do działania organu ( art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W literaturze przyjmuje się, że przez brak podstawy prawnej rozumie się, że decyzja rzeczywiście podstawy takiej nie posiada, nie zaś to, iż jej nie wymienia bądź wymienia niewłaściwy przepis. Można też przywołać stanowisko sądów administracyjnych, z którego wynika, że wydanie decyzji administracyjnej w sferze stosunków cywilnoprawnych stanowi brak podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej ( patrz: wyrok NSA z dnia 8 listopada 1995 r., I SA 1690/94, ONSA 1996, nr 4, poz. 165 czy wyrok NSA z dnia 12 maja 1995 r., II SA 217/94, ONSA 1996, nr 2, poz. 91). Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, czy uchylony (z dniem 1 września 2004 r.) artykułem 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. – o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692) przepis art. 160 k.p.a. może mieć zastosowanie w sytuacji, gdy decyzja naruszająca przepis art. 156 § 1 k.p.a. została wydana przed dniem 1 września 2004 r., zaś decyzja stwierdzająca w części nieważność tej decyzji a w pozostałej części jej wydanie z naruszeniem prawa - została wydana po tej dacie. Zgodnie z art. 5 powołanej ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 417, art. 419., art. 429, art. 420¹, art. 420² i art. 421 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz art. 153, art. 160 i art. 161 § 5 ustawy kodeks postępowania administracyjnego, w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (zgodnie z art. 6 ustawa weszła w życie z dniem 1 września 2004 r.). Z powyższego wynika, że podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej za szkodę wyrządzoną wskutek wydania przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnej z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, stanowił art. 160 k.p.a. Nie wdając się w szczegóły dotyczące zakresu odpowiedzialności organu na podstawie art. 160 k.p.a., pamiętać należy, że przepis ten został uchylony z dniem 1 września 2004r. , a odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkody spowodowane wydaniem nieważnej lub niezgodnej z prawem decyzji została uregulowana po tej dacie w art. 417¹ § 2 Kodeksu cywilnego. Od dnia 1 września 2004 r. za szkody spowodowane wydaniem takiej decyzji orzekają sądy powszechne, czyli sprawy o odszkodowanie przestały być sprawami administracyjnoprawnymi, i stały się sprawami cywilnoprawnymi. Jedynym wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, w której jeżeli "zdarzenie i stan prawny" zaistniał przed wejściem w życie ustawy z 17 czerwca 2004r., to wówczas w takiej sytuacji mają zastosowanie przepisy dotychczasowe. W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się, że zdarzeniem i stanem prawnym, który bezpośrednio upoważnia stronę do żądania stosownego odszkodowania jest decyzja wydana w trybie nadzoru, na podstawie art. 156 k.p.a. Zgodnie z powyższym przyjmuje się, że stany prawne złożone z kilku zdarzeń prawnych ( a z takim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie – wydanie decyzji z dnia 6 czerwca 1984 r. nr [...]i z dnia 1 marca 2005 r. nr [...] ), można uważać za zrealizowane dopiero wówczas, gdy zaszło ostatnie zdarzenie należące do złożonego stanu prawnego. W niniejszej sprawie ostatnim ogniwem(faktem) należącym do stanu faktycznego tego złożonego zdarzenia prawnego było wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzji z dnia 1 marca 2005 r. Nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji z Naczelnika Miasta i Gminy B.S. z dnia 6 czerwca1984 r. Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 7 grudnia 2006 r. (sygn. III CZP 99/06 OSNC, nr 6, poz. 79) stwierdził, że na gruncie roszczeń odszkodowawczych dochodzonych na podstawie art. 160 k.p.a. źródłem szkody jest wydanie wadliwej decyzji administracyjnej i z tą decyzją wiąże się przesłankę odpowiedzialności deliktowej Skarbu Państwa w postaci bezprawności i z tym zdarzeniem należy łączyć zobowiązanie do naprawienia szkody. To jednak dopiero wydanie (uprawomocnienie się) decyzji nadzorczej stwierdzającej nieważność lub niezgodność z prawem jest tym bezpośrednim zdarzeniem, które powoduje możliwość żądania naprawienia szkody. Od tej chwili poszkodowany może dochodzić przysługującego mu już wcześniej roszczenia. Z kolei w uchwale z dnia 6 listopada 2008 r. (sygn. II CZP 101/08, Biul. SN 2008/11/7), Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że dopuszczalna jest droga sądowa w sprawie o odszkodowanie za szkodę poniesioną na skutek wydania przed dniem 1 września 2004 r. decyzji administracyjnej, której nieważność została stwierdzona ostateczną decyzją administracyjną po tym dniu. Tak więc dopiero wydanie prejudykatu umożliwia poszkodowanemu dochodzenie roszczenia odszkodowawczego. W rozpoznawanej sprawie, słusznie zatem przyjęło Kolegium, że brak było podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej z dnia 19 stycznia 2007 r. (nr [...]). W uzupełnieniu tylko dodać należy, że zgodnie z art. 19 k.p.a., organy administracji publicznej są zobowiązane przestrzegać z urzędu swojej właściwości (rzeczowej, miejscowej i instancyjnej). Obowiązek badania z urzędu swojej właściwości, do którego wniesiono podanie o przyznanie odszkodowania, wiąże się z etapem wszczęcia postępowania. I na tym etapie wstępnym już, organ winien był rozważyć swoją właściwość, z uwzględnieniem art. 66 k.p.a., czego jednak nie uczynił. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.